II OSK 2089/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2164/09 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R.W. oraz J.W. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie autostrady A-4 Zgorzelec – Krzyżowa na odcinku Zgorzelec węzeł Krzyżowa od km 07,000,00 do km 54 + 400 w części pasa autostradowego odcinek "A" Zgorzelec – Wykroty od węzła Godzieszów (w km 17 + 90,18 bez węzła) do m. Wykroty w km 22 + 000 z wyłączeniem obiektów inżynierskich, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano m.in., że odwołujący się nie brali udziału w postępowaniu pierwszej instancji, z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W sprawie niniejszej inwestorem jest Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł R.W. Podniósł między innymi, że jest właścicielem dwóch działek gruntowych, na których wybudowano odcinek autostrady i dwóch działek, które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego odcinka autostrady. W jego ocenie, na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego pozbawiono go prawa udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwolenie na użytkowanie inwestycji, mimo gwarancji zawartych w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Przywołany przepis jest niezgodny również z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż przyznanie prawa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie wyłącznie inwestorowi jest naruszeniem zasady równości ochrony prawnej. Do istoty prawa własności należy również prawo do jego ochrony w tym możliwość wpływania na ograniczenia w korzystaniu z własnej nieruchomości oraz możliwość żądania nałożenia na inwestora niezbędnych obciążeń, które zniwelowałyby skutki spowodowane dopuszczeniem do użytkowania nowowybudowanego obiektu budowlanego, stąd pozbawienia właściciela nieruchomości na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego legitymacji do występowaniu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest naruszenie art. 64 ust. 3, art. 31 ust 3 i art. 21 Konstytucji RP. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że art. 59 ust 7 Prawa budowlanego stanowi, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Słowo "wyłącznie" nie pozwala na przyznanie statusu strony w takim postępowaniu innym podmiotom poza inwestorem. Orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, że ww. przepis ma zastosowanie tylko w takim stanie faktycznym i prawnym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1281/05 – niepubl.). Z takim stanem mamy do czynienia niewątpliwie w sprawie niniejszej. W uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji (z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr 1324/2009) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestycja, której dotyczy udzielone pozwolenie na użytkowanie została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] z dnia [...] marca 2007 r. i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny [...] z dnia [...] września 2007 r. W postępowaniu o wydanie tych decyzji brali udział, jako strony, R. i J.W. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi zastrzeżeń także forma kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia oraz przytoczona przez organ jego podstawa prawna. Odnosząc się do wniosków skargi Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw uzasadniających wystąpienie w niniejszej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją oraz z art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane art. 59 ust. 7 tej ustawy. Ostatni z wymienionych przepisów był wielokrotnie stosowany tak przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. W żadnej ze spraw toczących się przed tymi sądami, w których dokonywano jego wykładni nie uznano, że jest on sprzeczny w jakimikolwiek przepisem Konstytucji. Żaden Sąd nie wystąpił również o zbadanie takiej zgodności do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił także, że nie uwzględnił wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy zawartego w piśmie z dnia 9 czerwca 2010 r. Wezwanie do sądu na inną sprawę choćby o charakterze karnym nie jest nadzwyczajnym wydarzeniem, które uzasadniałoby odroczenie terminu rozprawy. Skarżący wskazał liczne terminy sprawy karnej, w której jest oskarżonym. Z treści wykazu tych terminów wynika, że musiał znać je z dość dużym wyprzedzeniem albowiem zaplanowano je na kilka miesięcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Wadliwość orzeczenia Sądu I instancji, w ocenie skarżącego, polega na nieprawidłowej ocenie zastosowania przez organ art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. zamiast zastosowania przepisów art. 1 i art. 6 ust. 2 – 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Konsekwencją błędu subsumcji jest nieprawidłowe uznanie, że stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w postaci autostrady, które obejmuje również zagadnienia dotyczące środowiska, nie jest cała zainteresowana społeczność, lecz wyłącznie inwestor. Strona zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania. W ocenie strony, wyrok jest wadliwy, bowiem Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu podniesionego w uzupełnieniu skargi, na skutek czego Sąd I instancji błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi. Błąd Sądu polega na nieprzedstawieniu i braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego przez skarżącego w uzupełnieniu skargi, polegającego na naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania administracyjnego art. 1 i art. 6 ust. 2 – 9 Konwencji z Aarhus. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest wprawdzie uzasadniony, lecz naruszenie tego przepisu przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Zgodnie zaś z przepisem art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można skutecznie oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postawiony w skardze kasacyjnej a wcześniej w treści pisma z 14 czerwca 2010 r. zarzut, iż w toku niniejszego postępowania organy i Sąd I instancji zastosowały przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest sprzeczny z postanowieniami Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawie dostępu do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 9 maja 2003 r. Nr 78, poz. 706), jest nieuzasadniony. Skarżący powołuje się na wynikający z przepisów art. 6 tej Konwencji obowiązek informowania zainteresowanej społeczności o decyzjach dotyczących środowiska oraz stanowienia odpowiednich procedur umożliwiających społeczeństwu aktywne uczestniczenie w procesie wydawania tych decyzji. Udział zainteresowanej społeczności w postępowaniach dotyczących środowiska jest regulowany szeregiem przepisów zawartych w prawie krajowym. Oddanie do użytkowania odcinka nowowybudowanej autostrady poprzedzało kilka różnych postępowań, w których miały zastosowanie szczegółowe rozwiązania prawne przewidujące udział przedstawicieli zainteresowanej społeczności oraz osób, których praw te postępowania dotyczyły. W postępowaniach tych brali udział właściciele gruntów wykorzystanych pod budowę autostrady i nieruchomości bezpośrednio z tym terenem sąsiadujących, w tym również R. i J.W. Były to postępowania o lokalizację autostrady, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Szczegółowe rozwiązania proceduralne zawarte w przepisach regulujących te postępowania stanowiły również realizację postanowień wymienionej wyżej Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. sporządzonej w Aarhus. Prowadzone obecnie postępowanie o pozwolenie na użytkowanie fragmentu wybudowanej autostrady służy ustaleniu prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych i ustawodawca uznał, że stroną tego postępowania jest tylko inwestor. Zarówno bowiem przedstawiciele społeczności jak i właściciele sąsiadujących nieruchomości mogli bronić swoich praw we wcześniejszych fazach postępowania związanego z budową tego obiektu. Brak ich udziału w postępowaniu o dopuszczenie do użytkowania, w którym bada się tylko zgodność realizacji obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, nie stwarza zagrożenia naruszenia praw tych osób. Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ani wskazanych w niej przepisów Konwencji Aarhus. Skarżący nie wykazał też żadnego naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.