II OSK 646/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1032/15 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1032/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w G., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał inwestorowi – A. W. rozbiórkę drewnianego obiektu budowlanego o funkcji rekreacyjnej, o powierzchni zabudowy 40,79 m2, na działce nr [...] przy ul. [...] w G.. Organ I instancji w oparciu o dokonane w dniu 9 lipca 2014 r. czynności kontrolne na ww. nieruchomości ocenił, że przedmiotowy obiekt budowlany (realizowany w latach 2005-2012) nie jest budynkiem (o jakim mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), lecz tymczasowym obiektem budowlanym, którego budowa co do zasady wymaga dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego). Niemniej jednak, z uwagi na fakt, że ww. okres od rozpoczęcia budowy znacznie przekracza 120 dni, zdaniem organu, budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. Ponadto, w ocenie PINB, przesłanki warunkujące możliwość legalizacji nie są spełnione, gdyż realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr 520/LV/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MIASTO GORLICE – PLAN NR 3 (Dz.Urz.Woj. Małopolskiego z 2006 r. nr 889, poz. 5400 ze zm.). Zgodnie z tym planem w terenie, gdzie znajduje się przedmiotowa działka, istnieje możliwość budowy budynków mieszkalnych i gospodarczych w granicach istniejącego siedliska. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza budowy na ww. terenie obiektów o funkcji rekreacyjnej. Ponadto na działce nr [...] oprócz budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie ma innych zabudowań. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. W.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał, że lokalizacja przedmiotowego obiektu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego niemożliwym jest przeprowadzenie dla przedmiotowego obiektu budowlanego postępowania legalizacyjnego i wydanie postanowienia o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Brak zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym przemawia za orzeczeniem rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto wyjaśnił, że dla wyniku sprawy nie ma znaczenia realizacja obiektu etapami skoro jako całość został wybudowany pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Nie jest też możliwe dokonanie zgłoszenia budowy obiektu już istniejącego (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Organ nie podzielił argumentacji inwestorki wskazującej, że pierwotnie obiekt powstał jako wiata. Obecny kształt obiektu nie pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z wiatą. Wymiary tego obiektu wskazane w decyzji odpowiadają ustaleniom dokonanym podczas kontroli przez PINB. Obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji przedmiotowego obiektu, zatem organy nadzoru budowlanego, działając zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 6 K.p.a., zobowiązane są do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej organy dokonały błędnej kwalifikacji ww. obiektu jako rekreacyjnego, ponieważ pierwotnie obiekt ten powstał jako wiata, która została przebudowana. Głównym przeznaczeniem tego obiektu było i jest składowanie narzędzi oraz sprzętu ogrodniczego służących do pracy na wskazanej działce. Obiektu tego nie można potraktować jako obiektu rekreacyjnego, gdyż nie służy on do pobytu ludzi i czasowego w nim zamieszkiwania. Dla skarżącej przedmiotowy obiekt pełni funkcję budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1032/15, oddalając skargę wskazał, że sporna w niniejszej sprawie jest legalność drewnianego obiektu budowlanego o funkcji rekreacyjnej, co wynika z dowodów zawartych w aktach sprawy, w tym fotografii sporządzonych wewnątrz obiektu, o powierzchni zabudowy 40,79 m2, na działce nr [...] przy ul. [...] w G.. Obiekt ten był budowany etapami w latach 2005-2012, a na budowę przedmiotowego obiektu inwestor – skarżąca nie posiada ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w G.. Nadto z oświadczeń skarżącej składanych w toku postępowania wynika, że podejmowała ona czynności mające na celu dokonanie takiego zgłoszenia nie przed lecz już w toku budowy. W ocenie Sądu, zasadnym było uznanie przez organ, że ww. obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na datę jego budowy, ocenę legalności oraz ewentualną legalizację (doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem) należało prowadzić na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., w tym art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Z uwagi na potwierdzony oświadczeniem inwestora okres od rozpoczęcia budowy przekraczający 120 dni, budowa przedmiotowego obiektu nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i wymagała uzyskania takiej decyzji przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. Także m.in. ze względu na gabaryty (powierzchnię zabudowy) spornego obiektu (ponad 40 m2) nie może zostać on, wbrew podnoszonemu w skardze stanowisku, zaliczony do obiektów lub budynków gospodarczych lub garaży określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca wprowadził granicę 35 m2. Zatem nawet jeśli pierwotnie inwestorka planowała wybudować wiatę, to obecny stan obiektu wskazuje, że nie można go zakwalifikować jako wiaty. Wbrew zarzutom skargi skarżony organ również prawidłowo ocenił przesłankę legalizacyjną spornego obiektu w postaci przyjęcia braku zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu (art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego). W tym zakresie Urząd Miejski w G. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Mienia Komunalnego pismem z dnia 31 lipca 2014 r. wskazał, że działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny rolne – symbol planu 1.RP oraz tereny komunikacji – symbol z planu 1.KUw. i budowa obiektu drewnianego o funkcji rekreacyjnej nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu. Zgodnie zaś z treścią tego planu, przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w obszarze 1.RP, na którym dopuszcza się nowe lokalizacje budynków mieszkalnych i gospodarczych w granicach istniejącego siedliska. Z uwagi na okoliczność, że na spornej działce brak takiego siedliska, brak tym samym podstaw do uznania spornego obiektu jako zgodnego z miejscowym planem. Ponadto pełnomocnik skarżącej przyznał na rozprawie, że działka skarżącej zabudowana jest wyłącznie tym budynkiem, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Ze względu zatem na brak spełnienia warunku siedliskowego, wbrew zarzutom nie było podstaw do uwzględnienia argumentu co do tego, że część działki stanowi tereny mieszkaniowe. Zasadne było uznanie przez organ, że niemożliwym jest przeprowadzenie dla przedmiotowego obiektu budowlanego postępowania legalizacyjnego i wydanie postanowienia o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W tym też zakresie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do wskazania na decyzję z dnia 25 czerwca 2004 r. o warunkach zabudowy, zgodnie z którą na działce nr "[...]" ustalono warunki zabudowy mieszkalnej – budowę 4 domów jednorodzinnych z ogródkami przydomowymi, ponieważ decyzja ta nie dotyczy spornego obiektu. W tym zakresie zatem organy administracji poczyniły jednoznaczne ustalenia w zakresie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła A. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego prawnego w taryfowej wysokości wraz z kwotą 17 zł. tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), które to uchybienia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonego orzeczenia, tj. - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie wskutek uznania, że zachodzi podstawa do rozbiórki obiektu budowlanego na ww. działce skarżącej; - art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie wskutek uznania, że legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest niemożliwa z uwagi na to, że jego realizacja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na niezastosowaniu powołanego przepisu wobec nieuzasadnionego zakwalifikowania spornego obiektu do tymczasowych obiektów budowlanych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić na czym polega sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego. W tej zaś sprawie ustalenia stanu faktycznego były następujące. Przedmiotowy obiekt powstał samowolnie, jest użytkowany jako rekreacyjny i znajduje się na nieruchomości, na której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje funkcji rekreacyjnej. Skoro takie właśnie były ustalenia stanu faktycznego w okolicznościach tej sprawy, to wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję [...] WINB o nakazie rozbiórki. Wskazania wymaga, że w sprawie akcentowano kwestię legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), jednak z uwagi na dokonane ustalenia stanu faktycznego sprawy stwierdzono, że przepisy planu miejscowego wykluczają możliwość przeprowadzenia legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego rekreacyjnego, co uprawniało organy administracyjne do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby organy nadzoru budowlanego dokonały błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako rekreacyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem z jakich względów należałoby uznać ten obiekt jako budynek gospodarczy. Sąd I instancji akcentował zaś, że określona ocena w tym zakresie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z fotografii sporządzonych wewnątrz obiektu budowlanego. Przede wszystkim taka ocena wynika z przeprowadzonej kontroli nieruchomości, co potwierdza sporządzony protokół czynności kontrolnych, a ustaleń w nim zawartych nie kwestionowała skarżąca, podpisując się pod protokołem bez własnych uwag. Sporządzono także szkic, z którego wynika układ funkcjonalny poszczególnych pomieszczeń w obiekcie, gdzie wskazano pokój rekreacyjny, ustęp i dwa pomieszczenia gospodarcze. Materiał dowodowy potwierdza więc, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada funkcję rekreacyjną. Taka zaś jest niezgodna z miejscowym planem, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Urzędu Miejskiego w G., czego nie podważyła skutecznie strona skarżąca kasacyjnie. Plan miejscowy nie przewiduje bowiem na terenie działki nr [...] funkcji rekreacyjnej; dopuszczą bowiem funkcję mieszkalną i gospodarczą. Bez znaczenia dla tej oceny jest podnoszona argumentacją wskazująca, że pierwotnie przedmiotowy obiekt budowlany powstał jako wiata. Aktualnie przedmiotem postępowania jest bowiem ocena legalności istniejącego na ww. nieruchomości samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego o funkcji rekreacyjnej. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Należy wskazać, że z treści tych przepisów wynikają określone normy prawne, które, po pierwsze, wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (co polega na ustaleniu, czy obiekt budowlany powstał samowolnie – brak pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, i czy zachodzą pozytywne przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej – m.in. zgodność samowolnie wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), po drugie, od tych ustaleń uzależniają konkretną treść rozstrzygnięcia, a mianowicie jeżeli z ustalonego stanu faktycznego wynika, że samowola budowlane nie spełnia którejś z pozytywnych przesłanek legalizacyjnych – powinnością organu nadzoru budowlanego jest orzeczenie nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Jak wynika z powyższego wywodu, w okolicznościach tej sprawy prawidłowo zastosowano art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, czyli dokonano podstawienia norm prawnych zawartych w ww. przepisach pod ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, należy wskazać, że niezależnie od kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako tymczasowego, i tak jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (obiekt ten istnieje dłużej niż 120 dni i posiada większy metraż niż 35 m2). W ogólności zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego realizacja takiego obiektu budowlanego wymaga uprzednio uzyskania pozwolenia na budowę. W tej więc sprawie znalazła zastosowanie ogólna zasada Prawa budowlanego wyrażona w art. 28 ust. 1, co uwarunkowane jest przedmiotem postępowania, tj. obiektu budowlanego o konkretnych parametrach. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano w żaden sposób aby w sprawie dokonano błędnej kwalifikacji ww. obiektu budowlanego jako tymczasowego. Wyjaśnienie na czym polega błędna kwalifikacja ww. obiektu w skardze kasacyjnej powiązano ze wskazaną wyżej funkcją rekreacyjną, a wadliwości takiego ustalenia próbowano podważyć okolicznością, że pierwotnie obiekt ten powstał jako wiata. Jednak aktualnie mamy do czynienia z zupełnie innym obiektem budowlanym niż wiata, który powstał jako w określonych etapach procesu budowlanego co wymaga potraktowania jako całości (od wiaty do obiektu budowlanego o funkcji rekreacyjnej na przestrzeni lat 2005-2012); a więc podnoszona w tym zakresie argumentacja w skardze kasacyjnej nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, o czym już wyżej była mowa. Poza tym niezależnie od przedstawionego powyżej wywodu w skardze kasacyjnej nie próbowano nawet podważyć oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą nowa zabudowa na ww. działce jest możliwa tylko w granicach istniejącego siedliska, którego na przedmiotowej nieruchomości brak. Taka ocena to konsekwencja obowiązującego planu miejscowego, co oznacza, że niezależnie od dokonanych w sprawie ustaleń dotyczących kwalifikacji przedmiotowego obiektu, brak siedliska na przedmiotowej działce wyklucza na niej realizację prawa do zabudowy nieruchomości (plan miejscowy może stanowić nośnik ograniczeń w tym zakresie – art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Takiej też oceny nie podważa uzyskana przez skarżącą decyzja o warunkach zabudowy z 2004 r. (na 4 domy jednorodzinne z ogródkami przydomowymi). Decyzja ta co prawda ustalała konkretny zakres prawa do zabudowy ww. nieruchomości; jednak prawo to nie zostało zrealizowane przez skarżącą, a między czasie wszedł w życie plan miejscowy, który w zupełnie inny sposób określił zakres prawa do zabudowy nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy niezgodna z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna ulec wygaszeniu. Mając powyższe na względzie, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.