I SA/Wa 1161/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w L. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 (a contrario) i art. 144 kpa, po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz treścią nadesłanego przez organ I instancji przy piśmie z 22 kwietnia 2014 r. odwołania Gminnej Spółdzielni "[...] " w [...] z dnia 11 lipca 1991 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., znak [...], o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę [...]. prawa własności nieruchomości położonej w [...]., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] – stwierdziła niedopuszczalność powyższego odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła Gminna Spółdzielnia "[...] " w [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., znak [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę [...]. prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia 11 lipca 1991 r. Gminna Spółdzielnia "[...] " w [...]. wniosła do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, za pośrednictwem Wojewody [...], odwołanie od ww. decyzji domagając się jej uchylenia. Wyjaśniła, iż sporne w tej sprawie mienie nabyła w latach 1961 – 1966 od wspólnoty wiejskiej i rolników indywidualnych, zabudowała je i włada nim jako właściciel. Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. Gminna Spółdzielnia "[...] " w [...]. zwróciła się do Wojewody [...] o wyjaśnienie dlaczego Wojewoda [...] nie odniósł się do części jej odwołania z 11 lipca 1991 r. dotyczącego działki nr [...] położonej w [...]. W ww. piśmie Spółdzielnia wyjaśniła, iż na przedmiotowej działce wybudowała dwa pawilony handlowe za zgodą ówczesnych władz. Do pisma dołączono uchwałę Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Nr [...] w sprawie przekazania dla Gminnej Spółdzielni "[...] " w [...] placu pod budowę pawilonu handlowego, protokół z [...] listopada 1972 r. w sprawie wydzielenia działki gruntowej dla GS "[...]" w [...]., opis i mapę. Rejestr pomiarowy działki nr [...] z 23 grudnia 1972 r., wypis z rejestru gruntów dla działki [...] z 23 grudnia 1972 r., decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. z [...] grudnia 1973 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu po budowę Pawilonu Handlowego dla Gminnej Spółdzielni w [...]. oraz umowę nr [...] z [...] lutego 1975 r. o wybudowanie pawilonu handlowo – administracyjnego i pawilonu handlowego "[...]", sieci zewnętrznych oraz dróg i placów. Pismem z 12 maja 2014 r. Wojewoda [...] przesłał Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej akta postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1991 r. celem rozpoznania odwołania według właściwości instancyjnej. Pismem z 27 maja 2014 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zwróciła organowi I instancji akta przesłane pismem z 12 maja 2014 r. celem przeprowadzenia przez ten organ czynności zgodnie z art. 132-134 kpa. Pismem z 4 czerwca 2014 r. Wojewoda [...] ponownie przesłał Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dokumentację sprawy celem rozpoznania odwołania Spółdzielni według właściwości instancyjnej informując jednocześnie, iż nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 132 kpa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 (a contrario) i art. 144 kpa, niedopuszczalność odwołania Gminnej Spółdzielni "[...] " w [...]. z dnia 11 lipca 1991 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia Komisja podniosła, iż odwołująca się nie przedłożyła ani wcześniej ani obecnie żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego mienia. Organ wskazał, iż stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, to jest takim który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r. I SA/Wa 1456/04, Lex nr 192966). W ocenie Komisji, ponieważ Spółdzielnia nie wykazała spełnienia tego warunku ani w odniesieniu do poprzednio skomunalizowanych sąsiednich nieruchomości przez nią zajmowanych ani w odniesieniu do działki nr [...] żadnym dokumentem, rozpatrzenie jej odwołania z dnia 11 lipca 1991 r. jest niedopuszczalne. Odnośnie zasad postępowania w podobnych sprawach Komisja powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., I SA/Wa 1048/11. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gminna Spółdzielnia "[...] " w [...].. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 134 w zw. z art. 141 §1 (a contrario) i art. 144 kpa oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez jego wydanie mimo braku podstaw; - art. 7 i 77 kpa - poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez wnikliwego rozpoznania złożonych przez skarżącego dokumentów i bez odniesienia się do nich w uzasadnieniu postanowienia, a także bez podjęcia działań umożliwiających skarżącemu ustosunkowanie się do wątpliwości organu - jeśli takie miał - co do przysługujących mu praw; - art. 125 §3 kpa w zw. z art. 3 §2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez niezawarcie w zaskarżonym postanowieniu pouczenia o przysługującej skardze do sądu administracyjnego. - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa - poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do dokumentów złożonych przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przywołany przez organ wyrok sądu dotyczący zasad postępowania w podobnych sprawach zapadł w innym stanie faktycznym. Dotyczył bowiem kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony w trybie art. 123 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie Spółdzielnia działa jako strona, której przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego i nie doszło do wydania żadnego postanowienia w tej sprawie w trybie art. 123 kpa. Skarżąca podniosła konieczność wnikliwego badania – przy rozstrzyganiu o legitymacji procesowej strony - czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony. W jej ocenie, wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa dopuszcza się w zasadzie tyko w sytuacji, gdy podmiot nie wskaże elementów określających jego legitymację lub gdy wskazane przez niego w sposób oczywisty przeczą prezentowanemu przez niego stanowisku (por. wyrok NSA z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09). W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie wskazała ona podstawę swojego działania, to jest przysługujące jej prawo rzeczowe do nieruchomości. Nieuzupełnienie dokumentacji w sytuacji gdy odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu 12 maja 2014 r. (po 20 latach), organ nie wzywał do jej uzupełnienia, a strona co najmniej uprawdopodobniła swoją legitymację, jest w ocenie Spółdzielni co najmniej przedwczesne. Zdaniem skarżącej, postanowienie tej treści w ogóle nie powinno zostać wydane w sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie komunalizacji powinien zostać oddalony wobec istnienia przeszkody w postaci praw przysługujących Spółdzielni, co potwierdza treść uchwały Gromadzkiej Rady Narodowej z [...] marca 1968 r., z której wynika, że nabycie działki nastąpiło odpłatnie, a także zatwierdzenie planu budowy z 1973 r. Skarżąca podniosła również, iż opis i mapa oraz wypis z rejestru gruntów datowane na 5 stycznia 1973 r. wymienia Spółdzielnię jako właściciela, a przed 1990 r. sporna działka nie miała urządzonej księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdzające niedopuszczalność odwołania Gminnej Spółdzielni "[...]" z [...]. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę [...]. prawa własności nieruchomości położonej w [...]., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] i uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Zatem, przystępując do rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji ma obowiązek ustalenia czy odwołanie pochodzi od strony postępowania – gdyż art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Stroną postępowania - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym, o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona bowiem wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie i to dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację Krajowej Komisji Odwoławczej dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Gminnej Spółdzielni [...] z [...]. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę [...]. prawa własności nieruchomości położonej w [...]., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] i uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Nie wykazała ona bowiem interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie przez nią z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Jak wskazano powyżej, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym wnoszący pismo opiera swoje żądanie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie, w której rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wskazać należy, że komunalizacja w trybie powołanego przepisu następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała ona jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. W ocenie Sądu, skarżąca w toku postępowania przed organami administracji nie wykazała, iż taki tytuł posiadała. Wbrew stanowisku skarżącej, jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości nie wynika z przedłożonych przez nią przy piśmie z 22 kwietnia 2014 r., i wymienionych następnie w skardze dokumentów, to jest uchwały Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Nr [...] w sprawie przekazania dla Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...]. placu pod budowę pawilonu handlowego, protokołu z 16 listopada 1972 r. w sprawie wydzielenia działki gruntowej dla GS "[...]" w [...]., opisu i mapy. Rejestru pomiarowego działki nr [...]z 23 grudnia 1972 r., wypisu z rejestru gruntów dla działki [...] z 23 grudnia 1972 r., decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. z [...] grudnia 1973 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu po budowę Pawilonu Handlowego dla Gminnej Spółdzielni w [...]. oraz umowy nr [...] z [...] lutego 1975 r. o wybudowanie pawilonu handlowo – administracyjnego i pawilonu handlowego "[...]", sieci zewnętrznych oraz dróg i placów Podsumowując, skoro skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowego gruntu - to w sposób oczywisty nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie przez nią z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Przy czym, uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym bez tytułu prawnego nie czyni z takiego podmiotu strony postępowania administracyjnego. Musi on bowiem wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w danej sprawie. Ponadto, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 141 § 1 (a contrario) i art. 144 kpa oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jednocześnie jednak w przypadku oczywistego braku legitymacji do złożenia odwołania organ stwierdza jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 kpa. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo bowiem przyjęła, po zapoznaniu się z aktami sprawy, iż w sprawie występuje oczywisty brak legitymacji do złożenia odwołania po stronie skarżącej jako podmiotu nie legitymującego się żadnym tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Zatem, rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uznać trzeba za prawidłowe. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa. W odniesieniu do tych zarzutów wskazać należy, iż świetle powołanych przepisów, organy administracji publicznej zostały zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonywującej treści. Ponadto, organy te przy ocenie, czy dana okoliczność została udowodniona, powinny brać pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś w uzasadnieniu decyzji odnosić się do wszystkich istniejących w sprawie rozbieżności (art. 107 § 3 kpa). W świetle powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów kpa uznać należy za niezasadne. Stwierdzić należy, iż organ przeprowadził postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, bowiem żadne z podnoszonych przez skarżącą okoliczności nie dają jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż jest ona stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1991 r. Za uzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 125 § 3 w związku z art. 3 § 2 ppsa poprzez niezwarcie w zaskarżonym postanowieniu pouczenia o przysługującym skarżącej prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Istotnie bowiem zaskarżone postanowienie nie zawiera pouczenia o przysługującym skarżącej prawie. Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła skargę w terminie i do właściwego sądu administracyjnego, co oznacza, w ocenie Sądu, że uchybienie organu w omawianym zakresie nie wpłynęło negatywnie na jej pozycję prawną. W oczywisty sposób brak tego pouczenia nie miał również wpływu na wynik sprawy, tj. na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.