I SA/Wa 1048/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej przy [...] w W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] marca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej przy [...] w W., utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...], odmawiającego dopuszczenia do udziału na prawach strony ww. Spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w sprawie o potwierdzenie nabycia z mocy prawa przez W. prawa własności nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z [...] lutego 2009 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa przy [...] w W. (przywoływana dalej jako: "Spółdzielnia") wystąpiła do Wojewody [...] o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w prowadzonym przed Wojewodą postępowaniem w sprawie nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyna"), z dniem 27 maja 1990 r., przez [...] Gminę W. (obecnie W.), prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. Interes prawny do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym Spółdzielnia wywodziła z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, nabytego aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1998r. Rep. A Nr [...]. W następstwie rozpoznania skargi Spółdzielni na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn.. akt I SAB/Wa 238/09 zobowiązał Wojewodę [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że: "Rozstrzygnięcie odnoście dopuszczenia innego podmiotu niż organizacja społeczna do udziału w postępowaniu następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (tak. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 września 2008 r. II OSK 1258/08 [...])". W wykonaniu powyższego wyroku Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 123 w zw. z art. 28 k.p.a., odmówił dopuszczenia Spółdzielni do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, dotyczącym nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stronami są Skarb Państwa oraz gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, że na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwała mu tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości. Ponieważ zaś prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu Spółdzielnia nabyła po tej dacie, to nie ma ona, opartego na normach prawa materialnego, interesu prawnego legitymującego ją do udziału w postępowaniu. Stosując się do pouczenia zawartego w postanowieniu Wojewody [...], Spółdzielnia wniosła na to rozstrzygnięcie zażalenie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W następstwie rozpoznania powyższego zażalenia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] marca 2011 r., nr [...], utrzymała zakwestionowane postanowienie w mocy. Wskazując na istotę postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, Komisja wywodziła, iż w postepowaniu takim udział innych niż Skarb Państwa i gmina podmiotów uwarunkowany jest wykazaniem przysługującego im w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Spółdzielnia nie wykazała natomiast, by w tej dacie dysponowała jakimkolwiek tytułem prawnym do objętej postępowaniem nieruchomości. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi Spółdzielni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej wykazała ona w sposób prawidłowy swój interes prawny, który w świetle art. 28 k.p.a. przyznaje jej prawo żądania uznania jej za stronę postępowania komunalizacyjnego. Jest ona bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, tak więc decyzja dotycząca tej nieruchomości będzie miała wpływ na przysługujące jej prawa, a pośrednio również na prawa osób posiadających prawa do lokali w jej budynkach posadowionych na nieruchomości. Wspomniane budynki są obecnie posadowione na gruntach należących do dwóch właścicieli – Skarbu Państwa oraz W. Ujednolicenie treści prawa własności gruntu pod budynkami, jest więc niezbędne w celu umożliwienia dokonania przekształceń spółdzielczych praw do lokali w odrębną własność w związku z treścią ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Spółdzielnia podniosła ponadto, że materialnoprawnej podstawy posiadania przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego należy upatrywać w przepisach kodeksu cywilnego dotyczących użytkowania wieczystego (art. 232-243) oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego ją postanowienia Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowany akt nie jest dotknięty jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując bowiem powyższej oceny Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, gdyż jest ono dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § pkt 2 k.p.a. Postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2011 r. wydane zostało bowiem w następstwie merytorycznego rozpoznania niedopuszczalnego zażalenia. Na wstępie wyjaśnić należy, iż przy rozpatrywaniu niniejszej skargi Sąd, podobnie jak organ, związany był oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I SAB/WA 238/09 wydanego w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej przy [...] w W. na bezczynność Wojewody [...] przy rozpatrywaniu wniosku o dopuszczenie Spółdzielni do udziału na prawach strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W powyższym wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Spółdzielni w formie procesowej, gdyż w jego ocenie rozstrzygnięcie odnoście dopuszczenia innego podmiotu niż organizacja społeczna do udziału w postępowaniu "następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Formułując ocenę prawną co do formy rozpatrzenia wniosku Spółdzielni o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu i trybu weryfikacji instancyjnej podejmowanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na tożsamy co do istoty pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1258/08. W tym stanie rzeczy, prawidłowe odkodowanie zawartej w tym wyroku oceny prawnej, musi być dokonane przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu tym zaś, Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie innego niż organizacja społeczna podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze strony "następuje w drodze postanowienia, na które nie służy jednak zażalenie". Skoro zatem ocena prawna wyrażona w wyroku z 28 stycznia 2010 r. jest tożsama z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, to uznać należy, że treścią tej oceny jest pogląd, iż rozstrzygnięcie w sprawie dopuszczenia Spółdzielni do udziału na prawach strony następuje w drodze postanowienia wpadkowego, wydanego na zasadach określonych w art. 123 k.p.a., które nie podlega kontroli instancyjnej w drodze zażalenia. Zawarte natomiast na str. 2 w wierszu 3 od góry uzasadnienia wyroku z 28 stycznia 2010 r. sformułowanie "na które służy zażalenie" zamiast "na który nie służy zażalenie" jest efektem oczywistej omyłki pisarskiej powstałej w toku redagowania tekstu uzasadnienia. Stosując się do oceny prawnej zawartej w ww. wyroku, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. postanowienie o odmowie dopuszczenia Spółdzielni do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym na prawach strony. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 123 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Jednocześnie pouczył on strony o możliwości wniesienia od tego postanowienia zażalenia. Artykuł 123 § k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. W myśl § 2 tego artykułu postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postepowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, jeżeli kodeks tak stanowi. Zażalenie przysługuje zatem na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego, czy też (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) zastosowanie się przez organ w tym zakresie do błędnie odczytanej oceny prawnej Sądu, zawartej w wiążącym go wyroku. Prawo zażalenia wynika bowiem z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej je przewidującej (por. wyrok WSA z 15.04.2008 r. sygn. akt II SA/Po 532/07, Lex nr 505878). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują by na wydane w trybie art. 123 k.p.a. postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony podmiotu innego niż stowarzyszenie (a takim podmiotem jest Spółdzielnia) przysługiwało zażalenie. To zaś oznacza, że wniesione przez Spółdzielnię zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. jest zażaleniem niedopuszczalnym (art. 141 § 1 k.p.a. a contrario). W tym stanie rzeczy, obowiązkiem organu odwoławczego, do którego wpłynęło zażalenie Spółdzielni, było wydanie postanowienia o treści przewidzianej w art. 134 in principio k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a nie merytoryczne jego rozpoznanie. Powyższe uszło uwadze Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, skutkiem czego doszło do rozpoznania ww. zażalenia co istoty. To zaś oznacza, że postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2011 r. wydane zostało bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowana wadę prawną tego rozstrzygnięcia opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić jednocześnie należy, że brak możliwości zweryfikowania w toku instancji, czy też poprzez kontrolę sądową, postanowienia odmawiającego dopuszczenia do udziału postępowaniu administracyjnym podmiotu, który uznaje się za stronę tego postępowania, nie oznacza, że nie dysponuje on środkami umożliwiającymi ochronę jego interesu prawnego. Może on bowiem żądać oceny swojego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzje. Względnie po zakończeniu postępowania administracyjnego ostateczną decyzją, może żądać jego wznowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.