II SA/Wa 677/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 136b ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn zm.), po rozpoznaniu wniosku [...] K. M., s. M. z dnia [...] stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Szefa ABW Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ww. funkcjonariuszowi 100 % uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [....] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] K. M. zwrócił się na podstawie art. 136b ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - zwanej również dalej ustawą o ABW oraz AW, do dyrektora Biura Kadr ABW o wypłatę 100 % uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] K. M. wskazał, że w powyższym okresie przebywał na zwolnieniu lekarskim, które miało bezpośredni związek z wypadkiem w 2007 r. pozostającym w związku ze służbą. Funkcjonariusz wskazał również na okoliczność zaplanowanej od [...] sierpnia 2014 r. rehabilitacji związanej z kolei z wypadkiem, jakiego doznał w służbie w dniu [...] kwietnia 2013 roku. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w niniejszej sprawie [...] K. M. przekazał do akt sprawy zaświadczenie lekarskie oraz zwolnienia lekarskie związane z kontynuacją, procesu rehabilitacji, po urazie z dnia [...] listopada 2007 r. Kopie dokumentacji powypadkowej w tym protokołów powypadkowych oraz orzeczeń regionalnych komisji lekarskich ABW zostały przekazana przez Delegaturę ABW w W. do akt niniejszego postępowania. Całość dokumentacji została przesłana do Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr [...] ABW przy piśmie dyrektora Biura Kadr ABW Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w celu zajęcia stanowiska w sprawie. Pismem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Przewodnicząca Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr [...] ABW poinformowała Biuro Kadr ABW, że na podstawie przedstawionej dokumentacji medycznej nie jest w stanie jednoznacznie określić, iż wypadek z dnia [...] listopada 2007r. pozostaje w ścisłym związku z chorobą będącą powodem przebywania [...] K. M. na zwolnieniu lekarskim w okresie lipiec- sierpień 2014 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku [...] K. M. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef ABW wskazał - powołując się na art. 136b ustawy o ABW oraz AW, że potrącenie funkcjonariuszowi ABW uposażenia do 80% w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, jak również wypłata 100% uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim - poza przypadkiem określonym w art. 136b ust. 7 ww. ustawy - stanowią czynność materialno-techniczną i nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Tym samym postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie [...] K. M. musi być umorzone, jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. [...] K. M. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. W osnowie pisma [...] K. M. wskazał, że Szef ABW niezasadnie umorzył postępowanie administracyjnego w jego sprawie, bowiem - zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych - odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Zdaniem [...] K. M. umorzenie postępowania naruszyło jego prawa, jako strony. Ponadto [...] K. M. zacytował § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 862), określający katalog spraw osobowych załatwianych w formie rozkazu personalnego. Szef ABW rozpatrując przedmiotową sprawę zważył, co następuje. Zgodnie z art. 136b ust. 5 ustawy o ABW oraz AW jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby; choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby; wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby; choroby przypadającej w czasie ciąży; poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów; oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi; przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską (pkt 7 został dodany z dniem 1 stycznia 2015 r.), zachowuje on prawo do 100% uposażenia. Natomiast zgodnie z art. 136b ust. 7 ww. ustawy związek zwolnienia od zajęć służbowych z czynami, o których mowa w ust. 6 pkt 3 tego artykułu (czyny o charakterze bohaterskim dokonane w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nienaruszalności granic państwowych, życia, mienia lub bezpieczeństwa obywateli), stwierdza, w drodze decyzji, przełożony funkcjonariusza. Jak już zatem wskazano w zaskarżonej decyzji jedynie okoliczność określona w art. 136b ust. 6 pkt. 3 ustawy o ABW oraz AW ustalana jest w toku postępowania administracyjnego. W pozostałych wskazanych w ustawie przypadkach wypłata 100% uposażenia lub jego potracenie do wysokości 80% jest jedynie czynnością materialno-techniczną, a co za tym idzie nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu [...] K. M. dotyczącego naruszenia jego praw, jako strony poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne wskazać należy, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie pozbawia strony ochrony prawnej, ani też nie pozbawia jej możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym. W tym kontekście błędna jest argumentacja [...] K. M. zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zadaniem Szefa ABW, kwestie związane z wypłatą 100% uposażenia lub jego potrącenia do wysokości 80% w związku z przebywaniem funkcjonariusza ABW na zwolnieniu lekarskim nie zawierają się w katalogu spraw osobowych wskazanych w § 3 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Kwestie te - jak zostało wskazane powyżej - kompleksowo zostały uregulowane w art. 136b ustawy o ABW oraz AW. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazując iż wypłata 100 % uposażenia stanowi czynność materialno-techniczną i nie może być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym; 2. naruszenie przepisu § 3 ust. 1 i 2 pkt 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. 2003 Nr 120, poz. 1125 ze zm.; dalej: rozporządzenie ABW), poprzez niezastosowanie ich w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie przez Sąd zaskarżoną decyzję Szefa ABW z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]), jak również poprzedzającego ją decyzję Szefa ABW z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]); 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że wnioskiem z dnia 11 lipca 2014 r. zwrócił się na postawie art. 136b ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – zwanej dalej ustawą o ABW i AW – o wypłatę 100% uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r., co pozostaje w związku z wypadkiem, mającym związek ze służbą, który miał miejsce w 2007 r. Organ po około 2 miesiącach niepodejmowania decyzji czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a po około 5 miesiącach prowadzenia postępowania, postanowił decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. umorzyć w całości postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, iż wypłata 100% uposażenia w tym przypadku stanowi czynność materialno-techniczną i nie może być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. W decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie organ wskazuje na brak możliwości wydania decyzji administracyjnej w zakresie wypłaty 100% uposażenia na podstawie art. 136b ust. 5 pkt 1 ustawy uzasadniając, że wypłata 100% uposażenia lub potrącenie uposażenia do 80% stanowi czynność materialno-techniczną. Według oceny Skarżącego jest to wadliwa interpretacja przepisów, która w sposób oczywisty narusza jego prawa. Po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy7 Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Zastępca Dyrektora Biura Kadr ABW pismem z dnia [...] lutego 2015 r. [...] określił, że brak jest podstaw do wypłaty Skarżącemu 100% uposażenia za wskazany okres. Z powyższym stwierdzeniem organu, odnośnie sytuacji polegającej na uwzględnieniu wniosku o wypłatę 100 % i jej wypłacie, należy się zgodzić. Sama bowiem czynność organu, sprowadzająca się do wypłaty żądanego świadczenia, stanowi czynność materialno- techniczną. Odmienna sytuacja będzie jednak miała miejsce wtedy, gdy organ postanowi negatywnie rozpoznać sporny wniosek. Jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taki kierunek orzecznictwa znajduje także oparcie w doktrynie (...) zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r (Dz.U. 2013, poz. 862) do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyjmowania do służby, mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ust. 2 pkt 3, również do spraw osobowych dotyczących przyznawania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż wypłata funkcjonariuszowi świadczenia pieniężnego z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim, jest czynnością materialno-techniczną, która nie wymaga poprzedzania jej stosowną decyzją, ale za niedopuszczalny należy uznać pogląd, iż odmowa wypłaty takiego świadczenia nie wymaga formy decyzji. Podkreślić należy, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. Nr 1, poz. 14). Jednocześnie, wskazać należy, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 - OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611). Zatem, sprawa odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim ekwiwalentu pieniężnego, powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej Wyjaśnić należy, iż roszczenia finansowe funkcjonariuszy mogą być dochodzone przez nich na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Powszechnym Sądem Pracy. W ocenie Sądu i powyższe ustalenia oznaczają, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. O charakterze materialnym. Jeżeli przepisy ustawy nie stanowią, w jakiej formie organ rozstrzyga w tego typu sprawach, zatem w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego (odmowy wypłaty danego świadczenia) należy zastosować formę decyzji administracyjnej, posługując się w tym zakresie koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej, przyjmowaną w doktrynie przy rozważaniu problematyki art. 104 Kpa. (porównaj wyrok WSA z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie II SAB/Wa 402/11). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09 - w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03 - dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt, I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego). W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013r. I OPS 4/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, "iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej." Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 OTK-A 2005/6/63 uznał, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że sprawa odmowy przyznania nagrody rocznej jest sprawą osobową, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącej przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, załatwianą w formie rozkazu personalnego, do której w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kpa. Za przekonujący należy uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z treści art. 104 kpa można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 pat 1 pkt 1c ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.