I SAB/Wa 415/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skarg J. K. oraz K. K. i M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy O. [...], hip. nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] maja 2015 r. (data wpływu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga K. K. i M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] [...], hip. nr [...] – P. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I SAB/Wa 415/15. W dniu [...] maja 2015 r. (data wpływu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła również skarga J. K. i R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...]w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...] –Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I SAB/Wa 416/15. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., I SAB/Wa 416/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. K. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd postanowił połączyć ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt I SAB/Wa 415/15. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. W dniu [...] marca 2005 r. (data wpływu do organu) J. K., J. K. oraz R. K., reprezentowani przez M. K., wystąpili o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. O. [...]. Postanowieniem W. M. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], wniosek ten został przekazany zgodnie z właściwością Prezydentowi [...]. Pismami z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent [...] wystąpił do Delegatur: Biura Gospodarki Nieruchomościami i Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] o przesłanie akt, mapy i wypisów z rejestru gruntów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w celu określenia dokładnego położenia działki hip. nr [...] – P., oraz aktualnego właściciela i stanu prawnego gruntu. Następnie pismem z dnia [...] maja 2006 r. o ww. czynnościach organ poinformował wnioskodawców, oraz wskazał, że sprawy w Biurze Gospodarki Nieruchomościami rozpatrywane są według kolejności złożenia wniosku przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Duża ilość wpływających wniosków oraz problemy kadrowe mogą niekiedy, zdaniem organu, powodować zwłokę w załatwieniu sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent [...]wystąpił do Działu Nieruchomości Dekretowych o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. R. K. i J. K. zwrócili się do Prezydenta [...] o podanie informacji, na jakim etapie znajduje się ich wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość, złożony ponad dwa lata temu. Następnie, pismem z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent poinformował wnioskodawców o kolejnym terminie zakończenia sprawy do dnia [...] października 2009 r. i wskazał, że pismami z dnia [...] czerwca 2009 r. wystąpiono do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami i do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie materiałów dotyczących zagospodarowania nieruchomości położonej przy ul. O. [...], oraz do Archiwum Państwowego [...]– po dokumenty dotyczące zabudowy przedmiotowej nieruchomości i jej przeznaczenia w planie zagospodarowania obowiązującym w dniu [...] listopada 1945 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Pismem z dnia [...]lutego 2012 r. J. K. ponownie zwrócił się do Prezydenta [...] o wyjaśnienie, czemu termin załatwienia sprawy wskazany przez organ w piśmie z dnia [...] maja 2009 r., że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia [...] października 2009 r., nie został dotrzymany przez ponad dwa lata. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ poinformował wnioskodawców, że ze względu na konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji oraz dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe zakończenie przedmiotowego postępowania w terminie określonym w art. 36 kpa. Organ podniósł, iż do zakończenia przedmiotowego postępowania konieczne jest jeszcze ustalenie, w jakiej dacie poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. W związku z powyższym, organ wystąpił do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] w celu ustalenia daty, w której nastąpiło przejęcie nieruchomości położonej przy ul. [...] w administrację państwową. Jednocześnie organ poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy i wskazał, że decyzja zostanie wydana w terminie dwóch miesięcy od zgromadzenia kompletu dokumentacji. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (data wpływu do organu) M. M. i K. K. przedłożyły akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym J. K. Pismem z dnia [...]listopada 2013 r. J. K. ponownie zwrócił się do Prezydenta [...] o podanie przyczyn dalszego niezałatwienia złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. organ zwrócił się do skarżących o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych notarialnie kopii trzech postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku i jednego aktu poświadczenia dziedziczenia, które w aktach sprawy znajdują się jedynie w niepoświadczonych za zgodność kserokopiach. Ponadto poinformowano, iż ze względu na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań oraz konieczność zabezpieczenia środków pieniężnych nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w terminie określonym przez art. 35 kpa. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący J. K., M. M. i K. K. złożyli do W. M. zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], położoną przy ul. [...] hip. nr [...] Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], W. [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewoda podniósł, że pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. wezwał Prezydenta [...] do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w zażaleniu i do przekazania akt sprawy – lecz pismo to pozostało bez odpowiedzi. W związku z powyższym, Wojewoda rozpatrzył zażalenie w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy. Stwierdził, iż zażalenie należy uznać za zasadne, gdyż w analizowanym postępowaniu Prezydent [...]nie wskazał żadnej przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym. Tymczasem art. 35 § 3 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do załatwienia sprawy nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy - również wtedy, gdy zwłoka jest spowodowana obiektywnymi okolicznościami, niezależnymi od organu (np. potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego na skutek wniosków składanych przez stronę). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. oraz nie podjął innych działań mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. Wojewoda podniósł, że - jak wynika z treści zażalenia - Prezydent [...] nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania, nie wydał rozstrzygnięcia kończącego sprawę w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., ani nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Tym samym, w ocenie Wojewody, organ pozostaje w bezczynności. Termin wyznaczony przez W [...] upłynął w dniu [...] stycznia 2015 r. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu) K. K. i M. M., a pismem z dnia [...] lutego 2015 r. (data wpływu do organu) – J. K. złożyli skargi o identycznej treści do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...]w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...] . Ponadto wskazali, że z postanowienia W [...] z [...] września 2014 r. wynika, iż przez okres około trzech miesięcy organ pierwszej instancji nie nadesłał akt oraz nie ustosunkował się do zażalenia na bezczynność. W odpowiedzi na skargi Prezydent [...]poinformował, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie stanu prawnego nieruchomości oraz sprawdzenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. Obecnie podejmowane są przez organ czynności mające na celu zabezpieczenie środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość. Ponadto wskazano, że strony zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu wyznaczonego przez W. [...] oraz że wydanie decyzji będzie możliwe po zabezpieczeniu środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Zgodnie z art. 149 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że skargi w rozpoznawanej sprawie zostały wniesione po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], złożyli zażalenie do W [...] w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu właściwego do załatwienia sprawy jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wnikliwego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkowo, w przypadku gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co wynika z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej występuje nie tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Ponadto, z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc powyżej wskazane ogólne zasady postępowania administracyjnego do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż oznacza to obowiązek organu administracji publicznej podjęcia właściwych i celowych działań, które umożliwią rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. ul. [...], hip. nr [...] - w ustawowym terminie. Wniosek ten rozpoznawany jest przez organ już blisko 10 lat - zaś okoliczności podane przez Prezydenta w odpowiedzi na skargi nie stanowią, w ocenie Sądu, dostatecznego usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, przygotowywanie decyzji administracyjnej dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przez blisko dziesięć lat nie może usprawiedliwiać przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. Wskazać też należy, że zarówno wyrażona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 § 1 kpa, wręcz nakazują organom administracji publicznej przygotowanie całej potrzebnej dokumentacji od chwili wszczęcia sprawy w sposób szybki, efektywny i sprawny. Jak zaś wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Nawet jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 ( LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa." Ponadto, Sąd wziął pod uwagę fakt, że W [...] w swoim postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia - który również nie został dotrzymany. Poza tym, Prezydent [...]wskazał, iż decyzja nie została wydana z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań oraz z powodu braku wystarczających środków pieniężnych w budżecie [...]. W. Dopiero po zabezpieczeniu środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania decyzja zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Tak więc organ wyznaczył sobie nieokreślony konkretną datą termin na wydanie decyzji w sprawie, w której wszystko jest już ustalone. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę. Podnoszony bowiem przez organ brak środków finansowych nie może stanowić przesłanki do sprzecznego z treścią art. 35 § 3 k.p.a. powstrzymywania się od wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Brak powyższy dotyczy bowiem kwestii odrębnej, związanej z wykonaniem decyzji, natomiast nie dotyczy istoty sprawy, która powinna być rozstrzygnięta w trybie ustalonym w art. 104 § 1 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 423/14, dostępny w bazie CBOSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SAB 42/98, nie publik.). Mając powyższe na względzie uznać należało, iż w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi i zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając organowi powyższy termin Sąd miał również na względzie okoliczność, że Prezydent Miasta [...] prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 75/15, w sprawie ze skargi H. K. i E. P. na przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, został już zobowiązany do rozpatrzenia ww. wniosku odszkodowawczego. W powyższym wyroku Sąd zobowiązał organ do wydania orzeczenia w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, które organ otrzymał w dniu [...] sierpnia 2015 r. W tym miejscu wskazać należy, że art. 149 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka, w ocenie Sądu, zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ dokonywał czynności w sprawie rozpoznania wniosku odszkodowawczego niesystematycznie, w znacznych odstępach czasowych. Przy czym dokonywane przez organ czynności nie zmierzały bezpośrednio do zakończenia postępowania. W ocenie Sądu, czynności dokonanych na przestrzeni prawie 10 lat Prezydent [...]niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Niewłaściwe podejście Prezydenta [...]do prowadzenia przedmiotowego postępowania obrazuje w szczególności brak ustosunkowania się przez organ do zażalenia na bezczynność i nieprzesłanie akt organowi wyższej instancji celem rozpoznania tego zażalenia. Podejście to obrazuje również niewskazywanie przez organ w pismach informacyjnych kierowanych do stron (pismo z [...] maja 2012 r., pismo [...] marca 2014 r. oraz pismo z [...] lutego 2015 r.) dodatkowego terminu zakończenia sprawy. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.