I SA/Wa 423/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...], nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. S. pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona numerem hip.[...], [...], obecnie [...] rej. hip.[...], stanowiąca własność S. G., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm.). W dniu 12 lutego 1949 r. S. G. złożył, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do powyższego gruntu. Naczelnik [...] decyzją z dnia[...]., nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] oznaczonego nr hip [...], działka nr [...] z nieruchomości hip. [...] o pow.[...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przy ul. [...] przewidziany został pod budownictwo wielokondygnacyjne. W dniu 29 grudnia 1999 r. spadkobiercy dawnego właściciela gruntu R. G., G. G., Z. G. i J. G. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia[...]. W jego uzasadnieniu podnieśli, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), skoro od momentu złożenia wniosku dekretowego do rozpatrzenia sprawy upłynęło 26 lat, a w tym czasie organ mógł "dopasować decyzję do jakiegokolwiek planu lub też do swojego widzimisię", a nic nie stało na przeszkodzie, aby grunt ten pozostał w rękach prywatnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia[...]., w części dotyczącej gruntu stanowiącego aktualnie własność gminy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Zdaniem organu nadzoru nie można było przyjąć, że w sprawie zachodziła kolizja pomiędzy przeznaczeniem nieruchomości w Planie Ogólnego Zabudowania [...], zatwierdzonym uchwałą Prezydium [...] Nr [...] z dnia[...]., a korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, skoro zarówno Archiwum Państwowe [...], jak i Urząd Gminy [...] nie dysponują uwierzytelnioną kopią tegoż planu. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył B. S. – właściciel wykupionego lokalu nr [...], znajdującego się w budynku przy ul.[...]. W uzasadnieniu podniósł, że ustalenia organu o braku sprzeczności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie i przepisami prawa są niezgodne ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie, na którym w 1954 r. wybudowano sześciokondygnacyjny budynek wielomieszkaniowy legalnie wykorzystywany przez 50 lat. Zdaniem wnioskodawcy organ nie uwzględnił w sprawie pełnej dokumentacji dotyczącej budowy i użytkowania budynku, która znajduje się w Wydziale Geodezji i Nieruchomości [...] i nie zapewnił mu udziału we wszystkich czynnościach postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Po wniesieniu przez B. S. (w miejsce którego wstąpili następcy prawni W. S., H. M., A. S. i R. S.) skargi na w/w decyzję z dnia z dnia [...]., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1326/08 uchylił decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...]. rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, choć z innych względów, niż podniesione w uzasadnieniu decyzji nadzorczej. Sąd zauważył, że decyzja z dnia[...] rozstrzyga o prawach osoby nieżyjącej. S. G. – dawny właściciel gruntu i wnioskodawca, zmarł w dniu [...] (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] sygn. Akt [...]). Kolegium pominęło zatem fakt, że kwestionowana w sprawie decyzja z 1975 r., orzekająca o prawach nieistniejącej w sensie faktycznym i prawnym osoby, obciążona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd zwrócił jednak uwagę, że organ nadzoru orzekając o nieważności decyzji nie zbadał stanu prawnego gruntu w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania mających w sprawie interes prawny (art. 28 Kpa) i przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 Kpa). Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że dawna nieruchomość pn.[...], działka nr [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2, wchodzi w skład działek nr: 1 część (dr – ul[...]), 19 część (dr - ul.[...]), [...] część [...] część i [...] część (dr – ul.[...]), z czego Kolegium prawidłowo nadzorem objęło grunt znajdujący się na działkach, mających urządzone księgi wieczyste, stanowiących mienie komunalne, tj. działki nr: [...] (grunt zabudowany budynkiem z wykupionymi lokalami) i[...]. Z akt sprawy wynika też, że [...] lokali w budynku posadowionym na działce nr [...] zostało sprzedanych. Tymczasem Kolegium w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniło, w jakim trybie poszczególne lokale zostały wykupione, tzn. czy wykup lokali był dwuetapowy (decyzja i umowa), czy tylko na podstawie umowy. W aktach brak dokumentów potwierdzających tytuły prawne do poszczególnych lokali, poza umową sprzedaży B. i M. małż. S. lokalu nr [..]. Kolegium pominęło to, że sprzedaż lokalu dokonana na podstawie umowy cywilnoprawnej skutkuje tym, że w części dotyczącej tego lokalu i związanego z nim udziału w gruncie i w częściach wspólnych budynku zachodzą nieodwracalne skutki prawne, których organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem, a więc może jedynie stwierdzić wydanie decyzji, w tej części z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kpa). Konsekwencją braku powyższych ustaleń było to, że Kolegium w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2001 r. pominęło osoby właścicieli wykupionych lokali, a jeżeli chodzi o decyzję z dnia [...], to organ nadzoru uznał za strony postępowania właścicieli wykupionych lokali opierając się tylko na podstawie wykazu sporządzonego przez Kierownika Referatu Opłat Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z 2000 r., a nie na dokumentacji potwierdzającej tytuł prawny właścicieli do lokali, udziału w gruncie i częściach wspólnych budynku (odpisach z ksiąg wieczystych, umowach sprzedaży, decyzjach zezwalających na sprzedaż). Wobec powyższego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i bez zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom, przez co naruszyło art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zapewni udział wszystkim stronom (spadkobiercom dawnego właściciela gruntu, obecnemu właścicielowi gruntu, obecnym właścicielom lokali), wyjaśni stan prawny przedmiotowego gruntu w kontekście przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 Kpa i w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] w pkt 1 stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] w części obejmującej aktualnie działki ewid. nr [...] cz. i nr [...] cz., stanowiące mienie komunalne; w pkt 2 stwierdziło, że nie można orzec nieważności decyzji z dnia [...] w pozostałym zakresie dot. mienia komunalnego, tj. w określonej w aktach notarialnych części dot. lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku znajdującym się na działce ewid. nr [...] cz.- oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom tych lokali – na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, bowiem decyzja z [...]. w tej części wywołała nieodwracalne skutki prawne. W związku z wnioskiem W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zaznaczono, że decyzja z dnia [...] została wydana w stosunku do osoby zmarłej – I. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżaną decyzję z dnia [...], nr [...] w całości i stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] w części obejmującej aktualnie działki ewid. nr cz. i [...] cz., stanowiące własność [...] oraz na podstawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 Kpa stwierdziło, że w zakresie części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] cz. związanych z prawem własności lokali nr [...] w budynku położonym przy ul[...] decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na fakt, iż w tej części wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] wniósł W. S., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazania organowi zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim obecnym właścicielom lokali w budynku przy ul. [...] w W., zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1326/08. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a, bowiem wynik niniejszego postępowania nie spowoduje żadnej zmiany w sytuacji prawnej skarżącego. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że popiera stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "Kpa". Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowane decyzje zostały skierowane do osób nieżyjących. Decyzja organu II instancji została skierowana do S. K., który zmarł w dniu [...] października 2003 r. w Warszawie (odpis skrócony aktu zgonu nr [...] i [...] zmarłego [...] w W. (odpis skrócony aktu zgonu nr [...]. Zaś decyzja organu I instancji, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – została skierowana do I. S., zmarłej [...] w W. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ administracji publicznej posiadał informację w tym zakresie. W sprawie niniejszej – zakończonej zaskarżoną decyzją – SKO w [...] prowadziło postępowanie nieważnościowe z udziałem osób będących właścicielami lokali w budynku posadowionym na gruncie nieruchomości, której dotyczyło orzeczenie wydane na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Osoby te, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1326/08, traktowane były przez organ administracji publicznej jako strony postępowania nieważnościowego i do osób tych organ skierował obie decyzje. Sąd, uwzględniając ten stan sprawy, obowiązany był – wobec skierowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji do osób nieżyjących – wyeliminować obie decyzje z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Decyzje skierowane do osób nieżyjących stanowią bowiem decyzje obarczone kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, o czym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W związku ze stanowiskiem Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę, iż skarżącemu nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a, bowiem wynik niniejszego postępowania nie spowoduje żadnej zmiany w jego sytuacji prawnej (vide: wyrok z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/12), wyjaśnienia wymaga, że Sądowi znanym jest pogląd obecnie prezentowany w orzecznictwie sądowodaministracyjnym, zgodnie z którym pomiędzy decyzją wydawaną przez organ w trybie postępowania nieważnościowego, a sytuacją prawną właścicieli lokali mieszkalnych (współużytkownikami wieczystymi gruntu, na którym posadowiony jest budynek) nie zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1695/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 951/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 562/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1081/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawa osób, które nabyły lokale są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (v. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10), a co za tym idzie, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego organy nie powinny automatycznie traktować jako strony postępowania właścicieli lokali mieszkalnych (współużytkowników wieczystych gruntu, na którym posadowiony jest budynek), lecz winny rozważyć na gruncie art. 28 Kpa, interes prawy tych osób w tym postępowaniu i wskazać, z jakiej normy materialnoprawnej ten interes prawny wywodzą. Powyższe nie ma jednak znaczenia w realiach niniejszej sprawy, gdyż Sąd, podobnie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], związani są prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1326/08 (vide: art. 153 i art. 170 p.p.s.a.) i zawartymi w nim wskazaniami co do dalszego postępowania. W w/w wyroku jednoznacznie wskazano na konieczność zapewnienia przez Kolegium udziału w postępowaniu nieważnościowym wszystkim stronom, tj. spadkobiercom dawnego właściciela gruntu, obecnemu właścicielowi gruntu, obecnym właścicielom lokali. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwie strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Organ wyjaśni okoliczności podniesione w skardze i w piśmie skarżącego z dnia 10 września 2014 r., iż najprawdopodobniej nie żyją również inni właściciele lokali: Z. B., S. i L. Z., J. K., P. i J. D. (którzy w dacie wydania decyzji nie byli już właścicielami lokalu nr [...]). Ponadto, z uwagi na uchybienia w procedowaniu, które nie wpłynęły jednak na podjęte w sprawie orzeczenie, a które dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa skutkujące wznowieniem postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) zaznaczenia wymaga konieczność uwzględnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu treści art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Wydanie bowiem decyzji przez tego samego członka Kolegium, który brał udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia w sprawie, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. K. N. brała bowiem udział w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] oraz uprzednio wydanej decyzji z dnia [...], zaś A. L. – decyzji organu I instancji z dnia [...] oraz wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w/w ustawy.