VI SA/Wa 785/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości Główny Inspektor Transportu Drogowego – dalej jako GITD decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1, art. 156 § oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2014 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r., decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na D. G. (dalej nazywanego też "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 8.000 zł w związku z naruszeniami przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), również jako "u.t.d.". Od wydanej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którego następstwie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał ww. decyzję w mocy. Decyzja ta stała się przedmiotem wniesionej przez D. G. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3210/13, Sąd odrzucił skargę z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi. Przedmiotowe postanowienie stało się prawomocne od dnia 1 lipca 2014 r. Następnie w dniu [...] marca 2014 r. skarżący złożył do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał na szereg naruszeń prawa procesowego oraz prawa materialnego, wskazując, na niepodjęcie próby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przedwczesną odmowę wiarygodności zeznaniom świadków, nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, w sytuacji gdy organ odmówił wiarygodności ich oświadczeniom, w skutek czego błędnie ustalony został stan faktyczny oraz nieprzeprowadzenie rozprawy przy udziale świadków. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r., wskazując na fakt nieposiadania przez ww. decyzję samodzielnego bytu prawnego, podkreślając, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego mogłaby być tylko decyzja organu II instancji. Skarżący pismem z dnia 21 maja 2014 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał na tożsame naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego jak w złożonym w dniu [...] marca 2014 r. wniosku. Ponadto podkreślił powielenie przez organ odwoławczy naruszeń poczynionych przez organ I instancji i nie uchylenie przez GITD wadliwych decyzji organu wojewódzkiego. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ na podstawie przywołanych przepisów k.p.a. wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przywołując zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz wskazując na możliwość stwierdzenia nieważności jedynie w stosunku do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Powołując się na dorobek doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał na szczególnych charakter postępowania o stwierdzenie nieważności, podkreślając, że w tym postępowaniu organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Odnosząc się do zawartych we wniosku zarzutów GITD wskazał, że okoliczności powołane przez skarżącego nie są podstawą do stwierdzenia, iż przedmiotowa decyzja w sposób rażący narusza prawo. Podkreślił, iż organ wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, a którym i dlaczego odmówił wiarygodności. Było to zgodne z przepisami postępowania oraz zasadą swobodnej oceny dowodów. W ocenie GITD nie zaistniała żadna z przesłanek zawartych w art. 89 k.p.a., która obligowałaby organ do przeprowadzenia rozprawy. Z kolei w kwestii naruszenia prawa materialnego, GITD podkreślił, że podtrzymuje w całości zawarte w przedmiotowej decyzji stanowisko, w którym wskazał stronie przyczyny niezastosowania art. 6 ust. 5 u.t.d. Konkludując uznał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji GITD z dnia [...] sierpnia 2013 r., pomimo iż rażąco narusza ona przepisy prawa. W uzasadnieniu wskazywał ponownie, że organy Inspekcji Transportu Drogowego dopuściły się szeregu błędów, nie pokusiły się o pełne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także dopuściły się odmowy uznania wiarygodności zeznań świadków, nie przeprowadziły w sprawie rozprawy, a także nie zebrały pełnego materiału dowodowego w sprawie. Ponadto organy obu instancji naruszyły w ocenie skarżącego przepis prawa materialnego tj. art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez nieuwzględnienie w swoich orzeczeniach, że przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2012 r., wykonywany był w drodze powrotnej i w przypadku złożenia na niego zamówienia przez klienta z innego obszaru. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2015 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Główny Inspektor Transportu Drogowego powtórnie wskazał na prymat zasady trwałości decyzji ostatecznej wynikający z art. 16 k.p.a. Następnie omawiając katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji, podkreślił, że działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. organ staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji, co oznacza, że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a jedynie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. Następnie GITD wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Analizując sprawę pod kątem zaistnienia wskazanych w art. 156 § 1 pkt .2 k.p.a. przesłanek, powołując przy tym dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że w sprawie nie zachodzi żadna przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 1 sierpnia 2013 r., a także żadna z pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się natomiast do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów naruszenia prawa materialnego GITD wskazał, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ wyjaśnił stronie, dlaczego powołany przepis u.t.d. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie oraz, że podtrzymuje w całości zawarte w tej decyzji stanowisko. Od wymienionej na wstępie decyzji D. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., wynikiem czego było zaniechanie podjęcia stosownych czynności po stronie organu, tzn. nieprzesłuchanie świadków, nieprzeprowadzenie rozprawy, odmówienie wiarygodności świadkom. Zdaniem skarżącego zaniechania te niewątpliwie wpłynęły na błędne ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji bez jakiejkolwiek uzasadnionej podstawy prawnej; 2. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie próby dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego, poprzez nieprzesłuchanie świadków; 3. art. 75 § 2, art. 80 i art. 83 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, w sytuacji gdy organ odmówił wiarygodności ich oświadczeniom pisemnym wskutek czego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego błędnie ustalił stan faktyczny; 4. art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy mającej na celu wyjaśnienie sprawy przy udziale świadków; 5. przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przewóz w dniu 20 czerwca 2012 r. wykonywany był "w drodze powrotnej" oraz "w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru", który stanowi lex specialis w stosunku do art. 93 ust. 1 u.t.d., a tym samym naruszenie ww. art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia treści art. 6 ust. 5 u.t.d. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że prowadzone postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a., co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia naruszające jego prawa, a przy tym niezgodnego z prawem i zasadami logicznego myślenia. Wskazywał na naruszenia zasad postępowania oraz naruszenia przepisów postępowania polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a także Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wskazywał przy tym na nieprzeprowadzenie rozprawy oraz nieprzesłuchanie świadków, których zeznania miałyby znaczenie dla toczącego się postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skarżący podnosił, że ww. uchybienia stanowiły rażące naruszenie prawa, a także wpłynęły na błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ i wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga D. G. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] października 2015 r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W myśl art. 16 § 1 k.p.a., w którym ustawodawca zawarł zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak stanowi § 2 powołanego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na wstępie należy zauważyć, że wydając sporne decyzje administracyjne organy zasadnie przyjęły, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służyć powinna jedynie eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przy tym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., natomiast jej przesłanki zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., (sygn. akt I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579) "Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza." Pogląd ten skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela. Odnosząc się natomiast do wskazywanych w skardze naruszeń prawa podnoszonych przez stronę, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że "rażące naruszenie przepisów postępowania występuje niezwykle rzadko, ujmowane jest bowiem wąsko, a dotyczyć może w szczególności naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, takich jak wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2015 r., (sygn. akt I OSK 1977/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle cytowanego poglądu, należało ocenić zatem czy zarzuty skarżącego odnoszą się faktycznie do okoliczności mogących być rażącymi naruszeniami prawa. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób prawidłowy, nie dopatrzywszy się zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podnoszone przez skarżącego argumenty odnoszące się do nieprzesłuchania świadków, a zatem zmierzające do wykazania, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób prawidłowy, w ocenie Sądu nie stanowią podstawy do zastosowania, którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy jednocześnie wskazać, że organy przeprowadziły postepowanie dowodowe w sprawie, tj. przeprowadziły kontrolę, z której został sporządzony protokół, a także zebrały materiał dowodowy w postaci m.in. kserokopii licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie Gminy K., a także paragonu z kasy fiskalnej, na którym wyszczególniono, że kurs o długości 4,24 km rozpoczął się o godz. 15:23, a zakończył o godz. 15:42. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, w której została wydana decyzja nakładająca na skarżącego karę oraz decyzja organu odwoławczego utrzymująca tę decyzję w mocy, a której to stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, należy wskazać, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, był wystarczający, do stwierdzenia, że skarżący swoim zachowaniem uwarunkował nałożenie na niego kary administracyjnej. Ponadto ze zgromadzonych akt sprawy, wynika, że organy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy gwarantując stronie udział w toczącym się postępowaniu. Zebrane w sprawie dokumenty, także te wymienione powyżej znalazły się w aktach sprawy dotyczących nałożenia kary pieniężnej. Organy wyjaśniły również w sposób wyczerpujący motywy podjętych przez nie rozstrzygnięć. Słusznie zatem na etapie prowadzonego postępowania nieważnościowego Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że nie zachodzą w badanym przypadku podstawy do stwierdzenia nieważności własnej decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podnoszone przez skarżącego okoliczności mogłyby stanowić zarzuty w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Nie wskazują natomiast na istnienie kwalifikowanych wad postępowania warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Oceniając z kolei postępowanie nieważnościowe, Sąd stwierdza, że wydane przez organ decyzje, jak i prowadzone przez niego postępowanie nadzwyczajne nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organy wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się przy tym na etapie zaskarżonego postępowania istotnych naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji. Dla przedmiotowego rozstrzygnięcia nie ma również znaczenia okoliczność podnoszona przez skarżącego w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Należy w tej kwestii przyznać rację Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego, który zarówno w decyzji z [...] października 2014 r., jak i w decyzji z dnia [...] stycznia wskazał, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2013 r., w sposób wyczerpujący wyjaśnił skarżącemu z jakich przyczyn art. 6 ust. 5 u.t.d. w przedmiotowym postępowaniu nie mógł znaleźć zastosowania. Organ zasadnie przyjął, że postepowanie nieważnościowe nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a skoncentrowane jest jedynie na zbadaniu ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.