II GSK 1501/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 785/15 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrkiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 785/15 oddalił skargę D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r., decyzją z dnia [...] marca 2013 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na D. G. (dalej nazywanego też "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 8.000 zł w związku z naruszeniami przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), również jako "u.t.d.". Od wydanej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którego następstwie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał ww. decyzję w mocy. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3210/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi. Przedmiotowe postanowienie stało się prawomocne od dnia 1 lipca 2014 r. Następnie w dniu [...] marca 2014 r. skarżący złożył do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r., wskazując na fakt nieposiadania przez ww. decyzję samodzielnego bytu prawnego, podkreślając, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego mogłaby być tylko decyzja organu II instancji. Skarżący pismem z dnia [...] maja 2014 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał na szereg naruszeń prawa procesowego oraz prawa materialnego, wskazując, na niepodjęcie próby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przedwczesną odmowę wiarygodności zeznaniom świadków, nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, w sytuacji gdy organ odmówił wiarygodności ich oświadczeniom, w skutek czego błędnie ustalony został stan faktyczny oraz nieprzeprowadzenie rozprawy przy udziale świadków. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. GłóWny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ten zaskarżoną decyzją z 15 stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1, art. 156 § oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną z 28 października 2014 r. Analizując sprawę pod kątem zaistnienia wskazanych w art. 156 § 1 pkt .2 k.p.a. przesłanek, powołując przy tym dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego organ uznał, że w sprawie nie zachodzi żadna przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...] sierpnia 2013 r., a także żadna z pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego uznając, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób prawidłowy, nie dopatrzywszy się zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podnoszone przez skarżącego argumenty odnoszące się do nieprzesłuchania świadków, a zatem zmierzające do wykazania, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób prawidłowy, w ocenie Sądu nie stanowią podstawy do zastosowania którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie, tj. przeprowadziły kontrolę, z której został sporządzony protokół, a także zebrały materiał dowodowy w postaci m.in. kserokopii licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie Gminy K., a także paragonu z kasy fiskalnej, na którym wyszczególniono, że kurs o długości 4,24 km rozpoczął się o godz. 15:23, a zakończył o godz. 15:42. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, w której została wydana decyzja nakładająca na skarżącego karę oraz decyzja organu odwoławczego utrzymująca tę decyzję w mocy, a której to stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że skarżący swoim zachowaniem uwarunkował nałożenie na niego kary administracyjnej. Ponadto ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że organy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy gwarantując stronie udział w toczącym się postępowaniu. Zebrane w sprawie dokumenty, także te wymienione powyżej znalazły się w aktach sprawy dotyczących nałożenia kary pieniężnej. Organy wyjaśniły również w sposób wyczerpujący motywy podjętych przez nie rozstrzygnięć. Słusznie zatem na etapie prowadzonego postępowania nieważnościowego Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że nie zachodzą w badanym przypadku podstawy do stwierdzenia nieważności własnej decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zdaniem WSA, podnoszone przez skarżącego okoliczności mogłyby stanowić zarzuty w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Nie wskazują natomiast na istnienie kwalifikowanych wad postępowania warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: a. art. 151 p.p.s.a. tj. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego artykułu, co miało wpływ na wynik postępowania i oddalenie skargi w sytuacji gdy Skarżący podniósł, iż skarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 89 § 2 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego nie przeprowadził obligatoryjnej rozprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a następnie, wbrew treści art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., uchybienie to powielił utrzymując w mocy decyzję z [...] października 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r.; b. art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. i poprzedzających ją decyzji z dnia [...] października 2014 r., z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2013 r., pomimo, iż zachodziły ku temu przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., tj. decyzje z dnia [...] stycznia 2015 r., z dnia [...] października 2014, [...] sierpnia 2013 r. i [...] marca 2013 r. zostały wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; ewentualnie, w razie nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny tegoż zarzutu z punktu b) powyżej, c. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c poprzez niezastosowanie tegoż przepisu i nieuchylenie wadliwej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., pomimo iż zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi oraz uchylenia skarżonej decyzji, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r, dokonał błędnej interpretacji ustawy z dnia 6 września 2001 r, o transporcie drogowym, d. art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutu Skarżącego odnośnie naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w którym mowa o obowiązku przeprowadzenia przez organ administracyjny rozprawy z urzędu lub na wniosek w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy, co w przedmiotowej sprawie było jedynym narzędziem do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, tym bardziej, iż organ niesłusznie odmówił wiarygodności pisemnym oświadczeniom złożonym przez M. R. oraz S. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się również do zarzutu zgłoszonego przez Skarżącego odnośnie naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego art. 6 ust. 5 u.t.d., e. art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków usuwających naruszenie prawa, tj. niewyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych decyzji w granicach sprawy, tj. decyzji z dnia [...] października 2014 r., z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2013 r., II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż niniejszy przepis nie znajduje nigdy zastosowania do sytuacji, w której przewoźnik wykonuje przewóz pasażera poza obszarem, na jaki udzielona została mu licencja, a początek lub koniec trasy nie znajduje się na obszarze, na który niniejsza licencja została mu udzielona. Przyjęcie powyższej interpretacji za uzasadnioną i poprawną doprowadziłoby do sytuacji, w której całkowicie wykluczyć należałoby przewóz, przez przewoźnika, osób poza obszarem, na który posiada on licencję, co jest niezgodne z orzecznictwem oraz doktryną. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli przewoźnik przyjmie jednorazowo zamówienie złożone przez klienta z obszaru nie objętego posiadaną przez niego licencją, nie narusza dyspozycji art. 6 ust. 5 u.t.d., o ile zamówienie to stanowi następstwo przewozu innego Klienta z obszaru określonego w licencji poza ten obszar oraz, o ile nie narusza zakazu "świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji". Biorąc pod uwagę wyżej wymienione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania procesowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podnoszone w niej zarzuty należało uznać za nietrafne. Na wstępie należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zatem zaskarżona decyzja GITD stanowi decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jak słusznie więc Sąd I instancji podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powinna służyć jedynie eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przy tym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., a jej przesłanki zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie również wskazano, że postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie polega na ponownym zbadaniu sprawy pod względem faktycznym prawnym. Służy jedynie sprawdzeniu, czy w sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określona w przepisach k.p.a. Powyższe oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, tak jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. W rozpoznawanej zaś sprawie zarzuty skarżącego sprowadzają się do naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych, które to naruszenia mogą służyć do wzruszenia decyzji, ale w trybie zwykłym. Takie zaś działanie skarżącego w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym nie przyniosło oczekiwanego skutku, sprawa nie została rozpoznana na etapie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na odrzucenie skargi postanowieniem Sądu I instancji z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przyjęty w judykaturze pogląd, zgodnie z którym naruszenie prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto należy wskazać, że tryb stwierdzenia nieważności nie jest kolejną (trzecią) instancją, ale służy zweryfikowaniu przesłanek wynikających z art.156 § 1 k.p.a. Tym samym niezasadny był zarzut skarżącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., gdyż nie można kwestionować skutecznie zastosowania przez Sąd l instancji kompetencji, o których stanowi art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie ma inny pogląd i ocenę załatwienia sprawy niż Sąd l instancji w swoim wyroku. Cały tok rozumowania i wywód prawny zaprezentowany przez Sąd l instancji logicznie i spójnie uzasadnia zastosowanie przez ten Sąd treści art. 151 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym wskazujący na naruszenie przez Sąd l instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z tego przepisu, tj. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Lektura uzasadnienia kontrolowanego wyroku Sądu l instancji nie pozostawia wątpliwości, że uzasadnienie to, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, istotnych dla wyniku sprawy zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Trzeba mieć na uwadze, że powołany ww. przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Takie okoliczności - w przypadku kontrolowanego uzasadnienia wyroku Sądu l instancji - w ocenie Sądu II instancji nie zachodzą (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. l GSK 816/17). Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.