II SA/Rz 1212/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. II SA/Rz 1212/13 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. H. K. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem M. M. Po jego rozpoznaniu Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił wyżej wymienionej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na niespełnienie przesłanek przewidzianych w art. 17 ust. 1 i 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – zwanej dalej "ustawą") a mianowicie fakt, że żyją rodzice osoby wymagającej opieki tj. C. M. i S. M. oraz posiadają umiarkowany i znaczny stopień niepełnosprawności. H. K. złożyła odwołanie od tej decyzji, w którym podała, że zamieszkuje wraz z bratem i rodzicami w jednym domu, większość czasu poświęca niepełnosprawnemu bratu, który wymaga całodobowej opieki. Natomiast rodzice są w podeszłym wieku (79 i 72 lata), legitymują się orzeczeniami o znacznym i umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i sami wymagają opieki oraz pomocy przy podstawowych czynnościach. Z uwagi na wiek, choroby i niepełnosprawność nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym umysłowo, od urodzenia, synem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej daje k.p.a.) oraz art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że osobami uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego są m. in. inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 1a ustawy, osobom tym (tj. osobom na których ciąży obowiązek alimentacyjny i nie są niepełnosprawne w stopniu znacznym), innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy łącznie spełnione są następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opierając się zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym Kolegium stwierdziło, że ojciec wnioskodawczyni i osoby wymagającej opieki – S. M. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] maja 2013 r., o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast matka – C. M.-legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. o umiarkowanym stopnia niepełnosprawności. Kolegium zaznaczyło, że żyje matka niepełnosprawnego, spokrewniona z nim w stopniu pierwszym a jej obowiązek alimentacyjny względem syna wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnioskodawczyni względem brata (zgodnie z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). C. M. nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a zatem w świetle prawa to ją obciąża obowiązek opieki nad niepełnosprawnym synem. Kolegium wskazało, że mimo trudnej sytuacji rodzinnej H. K. i potrzeb opiekuńczych brata, w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia. H. K. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc, że jest niesprawiedliwa. Nie zgodziła się z dokonanymi przez organ ustaleniami. Podała, że to na niej spoczywa obowiązek opieki nad niepełnosprawnym bratem M. Jej matka ma 72 lata i posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, sama potrzebuje pomocy w niektórych czynnościach życiowych. Schorzenia na które cierpi nie pozwalają jej na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem. Skarżąca zwróciła także uwagę, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, opisała trudną sytuację rodzinną i wyjaśniła, że ani wiek rodziców ani ich stan zdrowia nie pozwalają by sprawowali oni opiekę nad niepełnosprawnym synem wymagającym całodobowej opieki. Niezrozumiałym dla skarżącej jest fakt, że przez ostatnie dwa lata pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem a teraz odmawia się jej tego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wezwanie Sądu, w dniu [...] grudnia 2013 r., Burmistrz [...], nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], z której wynika, że H. K. miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo, począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013r., poz. 1456) - zwanej dalej ustawą. W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ograniczenia w zakresie przesłanek podmiotowych wprowadza art. 17 ust. 1a), który stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności W niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość ustalone zostało, że żyją rodzice M. M. - osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Nie zostali oni pozbawieni praw rodzicielskich i tylko jedno z nich – ojciec M. M. – S. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...].05.2013 r. Matka – C. M. – orzeczeniem ww. Zespołu z dnia [...].04.3013 r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i tę właśnie okoliczność organy orzekające w sprawie uznały za wypełniającą przesłankę z art. 17 ust. 1a) pkt 1 ustawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takie wnioski organy wyprowadziły z wykładni językowej wymienionego przepisu. Dokonując oceny czy zastosowana przez organy wykładnia językowa art. 17 ust. 1a) pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wystarczająca i urzeczywistnia normy, zasady i wartości konstytucyjne, sięgnąć należy do istoty świadczenia pielęgnacyjnego i genezy przepisów je statuujących. Świadczenie to stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia, pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. Pierwotnie ustawodawca przewidział przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem – jego rodzicom albo opiekunowi faktycznemu. Zasadnicze zmiany dotyczące zarówno interpretacji przepisów ustawy, jak i zmian dokonywanych przez ustawodawcę zapoczątkował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, w którym Trybunał uznał, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezgodność ta wynikała z pominięcia legislacyjnego w art. 17 ust. 1 ustawy, zawężającego krąg osób uprawnionych do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Nawiązując do obowiązku alimentacyjnego Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godząc również w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji). Na skutek wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca znowelizował art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poszerzając katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolejne nowelizacje ustawy o świadczeniach rodzinnych doprecyzowały zasady ustalania uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, m. in. poprzez dodanie ust. 1a) w art. 17 ustawy. Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) z dniem 1 stycznia 2013 r. w odmienny sposób uregulowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadziła nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Znowelizowana regulacja art. 17 przytoczona na wstępie, wymaga jednak zdaniem Sądu sięgnięcia po pozajęzykowe metody wykładni dla oceny wniosku H. K. w zakresie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1a) pkt 1 ustawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wywodzona wyłącznie z wykładni językowej wymienionego przepisu z uwagi na fakt braku legitymowania się przez jednego z rodziców podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności odczytana musi zostać jako rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa, w sytuacji, gdy obydwoje rodzice wymagającego opieki M. M. są w podeszłym wieku, schorowani, matka – C. M. ze znacznym upośledzeniem widzenia, a jedyną osobą mogącą sprawować i faktycznie sprawującą opiekę nad swoim upośledzonym bratem, którego jest również opiekunem prawnym – jest skarżąca. Taka zaś konstatacja uprawnia Sąd do zastosowania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, uwzględniającej konstytucyjne zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i ochrony rodziny (art. 18), a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69). Sąd kieruje się przy tym wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Przyjęcie tych metod wykładni prowadzi w rozpoznawanej sprawie do wniosku, że nie jest możliwe co do zasady wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (krewni w linii prostej, rodzeństwo), w sytuacji gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie legitymują się co prawda orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze względu na wiek i stan zdrowia nie są w stanie takiej opieki sprawować. W takim wypadku rodziców należy traktować tak, jak osoby, wobec których orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Z tych względów Sąd uznał przyjętą przez organy interpretację art. 17 ust. 1a) pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za błędną, co wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, przez organy obu instancji, to zaś stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez nie decyzji. Z tej przyczyny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2013 r. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1a) pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.