II SAB/Wa 736/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. R. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta [...] postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. - oddala skargę - I. R., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), w dniu [...] lutego 2015 r. złożyła w Urzędzie Miasta [...] wniosek o udostępnienie informacji w formie kserokopii całości dokumentacji, stanowiącej podstawę zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, na cele nieleśne, oznaczonych w uchwalonym Planie Zagospodarowania Przestrzennego w dniu [...] grudnia 2014 r. jako [...] i [...]. Zastępca Burmistrza [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wezwał wnioskodawczynię do sprecyzowania w terminie 14 dni wniosku, poprzez wskazanie rodzaju dokumentów, o których udostępnienie wnosi. Wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. podał, że pomimo, że nie znajduje podstaw do precyzowania treści żądania zawartego we wniosku, to wyjaśnia, że żąda dostępu do dokumentów we wskazanej sprawie w całości. Jeżeli natomiast istnieje rzeczywista niemożność ich przekazania w określonej we wniosku formie, to oczekuje na zawiadomienie i propozycje. Zastępca Burmistrza [...] w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. wyjaśnił, że żądane kserokopie dokumentów zostały przygotowane i można je odebrać w Urzędzie Miejskim w [...]. Jednocześnie poinformowano wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) oraz w związku z zarządzeniem nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] września 2013 r. wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej wynosi 11,70 zł, którą należy uiścić na podany rachunek podstawowy Urzędu. Wnioskodawczyni w dniu 9 marca 2015 r. opłatę uiściła. Zastępca Burmistrza [...] w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. będącym reakcją na pismo wnioskodawczyni z dnia [...] lutego 2015 r. poinformował, że przekazuje jej część dokumentacji wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, obejmujące teren [...]. Ponadto wnioskodawczyni została poinformowana, że wypisy z ewidencji gruntów (wykazy właścicieli i władających) oraz mapa ewidencji gruntów w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowią informacji publicznej z uwagi na tryb ich udostępniania uregulowany w przepisie odrębnym. W związku z tym Burmistrz [...] nie znajduje podstawy prawnej do udostępnienia przedmiotowych dokumentów. Ponadto w piśmie podano, że pozostałe dokumenty, które zostały załączone do wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne dostępne są na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Wnioskodawczynię poinformowano również, że teren [...] nie był objęty wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, gdyż wg ewidencji gruntów i budynków nie został sklasyfikowany jako Ls. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. wnioskodawczyni wezwała Burmistrza [...] do zaprzestania naruszania prawa i niezwłoczne załatwienie jej wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. we wskazanym w nim zakresie w sposób wskazany w ustawie oraz szczegółowo opisany w jej piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Zastępca Burmistrza [...] w odpowiedzi na wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wyjaśnił, że wniosek wnioskodawczyni z dnia [...] lutego 2015 r. został załatwiony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, a przy piśmie z dnia [...] marca 2015 r. zostały udostępnione wnioskodawczyni dokumenty dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...]. Jednocześnie poinformowano wnioskodawczynię o przyczynach nieudostępnienia pozostałych kserokopii dokumentów dotyczących tej sprawy. I. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na przewlekłość postępowania, utrudnianie dostępu i odmowę udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Gminy [...]". Skarżąca w skardze zarzuciła organowi, że prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej naruszył następujące przepisy: 1. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie i w efekcie błędu odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie prowadzonej procedury planistycznej w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne; 2. art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, poprzez błędne zastosowanie i w wyniku tego, odmowę udostępnienia informacji publicznej w procedurze przekształcania gruntów, co prowadzi do niemożliwości przeanalizowania procedury planistycznej pod kątem jej tworzenia, inicjatywy przekształceniowej, chronologii i prawidłowości przebiegu; 3. art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu, co spowodowało dowolność zobowiązanego organu w ocenie swojego działania, poprzez "znajdowanie" lub "nieznajdowanie" podstaw do udostępnienia informacji publicznej; 4. art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez niezastosowanie i w efekcie tego nieuzasadnione stosowanie ust. 2 tego przepisu, co prowadzi do przewlekłości postępowania, a w efekcie do utrudnienia dostępu do informacji publicznej; 5. art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez niezastosowanie, co spowodowało odmowę udostępnienia informacji publicznej bez wydania przewidzianej tym przepisem decyzji, przez co organ zobowiązany unika uzasadnienia odmowy dostępu do informacji publicznej oraz utrudnia zaskarżenie postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie orzeczeniem istniejącą w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania, utrudnianie dostępu oraz naruszającą ustawę odmowę udostępnienia informacji publicznej; 2. nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej dotyczącej procedury planistycznej w przedmiocie uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...], nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. rozpatrzenie skargi w trybie art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z powodu niewydania przez organ zobowiązany rozstrzygnięcia merytorycznego w drodze decyzji; 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Burmistrz [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ w uzasadnieniu pisma procesowego podał, że po analizie dokumentacji podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Podał również, że wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został jeszcze rozpatrzony, a skarżąca została powiadomiona o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy. Z uwagi na to, że skarżąca nie podała jakiej sprawy skarga dotyczy, organ przesyła do Sądu dwie sprawy dotyczące jej wniosków z dnia [...] lutego 2015 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pismem Sądu z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie czy zaskarża: a) przewlekłość postępowania Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, b) przewlekłość postępowania Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, c) odmowę udostępnienia informacji publicznej. W zakreślonym przez Sąd terminie, skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. podała, że zaskarża przewlekłość postępowania Burmistrza [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosków z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podać należy w tym miejscu, że w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. została nadana sygn. akt II SAB/Wa 737/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Na podstawie art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyżej przytoczonych przepisów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącej, organowi nie można przypisać przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i trybie określonym w niniejszej ustawie. Określenie "sprawa publiczna" w ustawie nie zostało zdefiniowane. Ustalając znaczenie tego określenia należy zatem posiłkować się art. 61 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Natomiast w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zawarł przykłady informacji, które mogą być informacją publiczną. Skarżąca w rozpoznawanej sprawie zwróciła się do organu o "udostępnienie całości dokumentacji, stanowiącej podstawę zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, na cele nieleśne, oznaczonych w uchwalonym Planie Zagospodarowania Przestrzennego w dniu[...] 12 2014 r jako [...] i [...]", w formie kserokopii dokumentów. Podać należy, że akta administracyjne są zbiorem różnorodnych dokumentów wytworzonych przez organ administracji publicznej lub inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym w zakresie w nim określonym. Dokumenty te zawierają informacje, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej przez organ sprawy. Podkreślić należy, że dokumenty te nie zostały przez organ wytworzone w całości, lecz zostały zgromadzone i uporządkowane w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym przekwalifikowania terenów leśnych na nieleśne w ramach opracowania planu zagospodarowania przestrzennego w [...]. Stwierdzić należy, że akta spraw, w tym akta postępowania administracyjnego, są zbiorem, przy którego tworzeniu miały zastosowanie przepisy szczególne dotyczące jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy w całości, w tym przypadku akt administracyjnych, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, bowiem we wniosku tym brak jest zakresu informacji publicznej, której udostępnienia domaga się wnioskodawca. Nadto akta sprawy, jako całość tworzą zbiór materiałów, zatem żądając dostępu do akt wnioskodawca domaga się w istocie nieudostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., ONSA i WSA z 2014 r. Nr 3, poz. 37). Prawo do informacji publicznej dotyczy dostępu do informacji o sprawie publicznej, a nie dostępu do zbioru dokumentów. Żądanie udostępnienia akt sprawy postępowania administracyjnego, a tego domagała się skarżąca, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa okoliczność została potwierdzona przez skarżącą na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. Skoro zatem wniosek skarżącej nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie można mówić, że doszło do przewlekłości postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. Podkreślić należy, że stwierdzenie przez sąd administracyjny przewlekłości postępowania jest możliwe wtedy, gdy z przepisów prawa wynika, że organ powinien sprawę załatwić na zasadach i w trybie nimi określonych, a w szczególności w zakresie terminu jej załatwienia, nie pozostając jednocześnie w bezczynności. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż terminy do załatwienia sprawy określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie były wiążące dla organu. Jednocześnie należy stwierdzić, że skoro skarżącej udostępniono cześć żądanej informacji w postaci możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy w określonym zakresie i udostępniono jej kopie niektórych dokumentów, to nie została ona pozbawiona prawa do żądania informacji publicznej, która w jej ocenie nie została jej udostępniona. Mogło to nastąpić poprzez precyzyjne określenie przez skarżącą zakresu żądania. Tego skarżąca nie uczyniła, co nie oznacza, że z prawa tego nie może skorzystać w przyszłości. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji orzeczenia.