II SAB/Wa 737/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. R. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta [...] postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. - oddala skargę - I. R., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), w dniu [...] kwietnia 2015 r. złożyła w Urzędzie Miasta [...] wniosek o "udostępnienie w całości dokumentacji, prowadzonej procedury planistycznej w przedmiocie opracowania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w całości, w tym część A, B i C, poprzez umożliwienie przeglądu dokumentacji oraz udostępnienie wskazanych dokumentów w postaci kserokopii tychże lub zapisu na dostarczonym nośniku elektronicznym". Z upoważnienia Burmistrza [...] – Sekretarz [...] w piśmie z dnia[...] kwietnia 2015 r. poinformował wnioskodawczynię, że żądana informacja publiczna będzie udostępniona w zakresie posiadanych dokumentów do dnia [...] czerwca 2015 r. I. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na przewlekłość postępowania, utrudnianie dostępu i odmowę udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Gminy [...]". Skarżąca w skardze zarzuciła organowi, że prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej naruszył następujące przepisy: 1. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie i w efekcie błędu odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie prowadzonej procedury planistycznej w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne; 2. art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, poprzez błędne zastosowanie i w wyniku tego, odmowę udostępnienia informacji publicznej w procedurze przekształcania gruntów, co prowadzi do niemożliwości przeanalizowania procedury planistycznej pod kątem jej tworzenia, inicjatywy przekształceniowej, chronologii i prawidłowości przebiegu; 3. art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu, co spowodowało dowolność zobowiązanego organu w ocenie swojego działania, poprzez "znajdowanie" lub "nieznajdowanie" podstaw do udostępnienia informacji publicznej; 4. art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez niezastosowanie i w efekcie tego nieuzasadnione stosowanie ust. 2 tego przepisu, co prowadzi do przewlekłości postępowania, a w efekcie do utrudnienia dostępu do informacji publicznej; 5. art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez niezastosowanie, co spowodowało odmowę udostępnienia informacji publicznej bez wydania przewidzianej tym przepisem decyzji, przez co organ zobowiązany unika uzasadnienia odmowy dostępu do informacji publicznej oraz utrudnia zaskarżenie postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie orzeczeniem istniejącą w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania, utrudnianie dostępu oraz naruszającą ustawę odmowę udostępnienia informacji publicznej; 2. nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej dotyczącej procedury planistycznej w przedmiocie uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...], nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. rozpatrzenie skargi w trybie art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z powodu niewydania przez organ zobowiązany, rozstrzygnięcia merytorycznego w drodze decyzji; 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Burmistrz [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ w uzasadnieniu pisma procesowego podał, że po analizie dokumentacji podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Podał również, że wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został jeszcze rozpatrzony, a skarżąca została powiadomiona o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy. Z uwagi na to, że skarżąca nie podała jakiej sprawy skarga dotyczy, organ przesyła do Sądu dwie sprawy dotyczące jej wniosków z dnia [...] lutego 2015 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pismem Sądu z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie czy zaskarża: a) przewlekłość postępowania Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, b) przewlekłość postępowania Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, c) odmowę udostępnienia informacji publicznej. W zakreślonym przez Sąd terminie, skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. podała, że zaskarża przewlekłość postępowania Burmistrza [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosków z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podać należy w tym miejscu, że w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. została nadana sygn. akt II SAB/Wa 736/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Na podstawie art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyżej przytoczonych przepisów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącej, organowi nie można przypisać przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publiczne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i trybie określonym w niniejszej ustawie. Określenie "sprawa publiczna" w ustawie nie zostało zdefiniowane. Ustalając znaczenie tego określenia należy zatem posiłkować się art. 61 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Natomiast w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zawarł przykłady informacji, które mogą być informacją publiczną. Skarżąca w rozpoznawanej sprawie zwróciła się do organu o "udostępnienie całości dokumentacji, prowadzonej procedury planistycznej w przedmiocie opracowania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w całości, w tym część A, B i C poprzez umożliwienie przeglądu dokumentacji oraz udostępnienie wskazanych dokumentów w postaci kserokopii tychże zapisów lub zapisu na dostarczonym nośniku elektronicznym". Podać należy, że akta administracyjne są zbiorem różnorodnych dokumentów wytworzonych przez organ administracji publicznej lub inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym w zakresie w nim określonym. Dokumenty te zawierają informacje, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej przez organ sprawy. Podkreślić należy, że dokumenty te nie zostały przez organ wytworzone w całości, lecz zostały zgromadzone i uporządkowane w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym przekwalifikowania terenów leśnych na nieleśne w ramach opracowania planu zagospodarowania przestrzennego w [...]. Stwierdzić należy, że akta spraw, w tym akta postępowania administracyjnego, są zbiorem, przy którego tworzeniu miały zastosowanie przepisy szczególne dotyczące jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy w całości, w tym przypadku akt administracyjnych, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, bowiem we wniosku tym brak jest zakresu informacji publicznej, której udostępnienia domaga się wnioskodawca. Prawo do informacji publicznej dotyczy bowiem dostępu do informacji o sprawie publicznej, a nie dostępu do zbioru dokumentów. Wobec powyższego stwierdzić należy, że żądanie udostępnienia akt sprawy postępowania administracyjnego, a tego domagała się skarżąca, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., ONSA i WSA z 2014 r. Nr 3, poz. 37). Skarżąca na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. podała, że jej żądanie zawarte we wniosku było konsekwencją zapoznania się z dokumentami, które jej udostępniono w związku z wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. Podkreślić należy, że skarżąca we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. zażądała "całości dokumentacji (...), a nie określonych precyzyjnie dokumentów. Skoro tak, to wniosek skarżącej nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i nie można stwierdzić, że doszło do przewlekłości postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. Stwierdzenie przez sąd administracyjny przewlekłości postępowania jest możliwe wtedy, gdy z przepisów prawa wynika, że organ powinien sprawę załatwić na zasadach i w trybie nimi określonymi, a w szczególności w zakresie terminu jej załatwienia, nie pozostając jednocześnie w bezczynności. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż terminy do załatwienia sprawy określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie były wiążące dla organu, tym bardziej, że organ w niniejszej sprawie poinformował skarżącą, że jej wniosek zostanie załatwiony w późniejszym terminie do czego nie był zobowiązany w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, które w sprawie nie miały zastosowania Jednocześnie należy podać, że skoro skarżącą organ o zwłoce w załatwieniu jej sprawy poinformował, to w ocenie Sądu jej skarga na przewlekłość postępowania była z tego powodu co najmniej przedwczesna. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji orzeczenia.