II SA/Wa 478/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2014 r. wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 289, poz. 1687 z późn. zm.), którym organ pierwszej instancji zwolnił M. D. ze służby w Policji dniem [...] listopada 2014 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w Policji, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Zaistnienie powyżej określonej przesłanki musi być rozważane na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i niezbędne jest wykazanie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie w służbie policjanta nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do pełnienia służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia dyscypliny służbowej ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia jej pełnienie. Policjantka od 2010 r. przedstawiła kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jej niezdolność do służby z powodu choroby – łącznie 990 dni, w tym w 2010 r. - 166 dni, w 2011 r. - 270 dni, w 2012 r. - 314 dni, w 2013 r. - 136 dni, a w roku 2014 - 104 dni. Policjantka w kontrolowanym okresie przebywała również na krótkotrwałych zwolnieniach lekarskich związanych z koniecznością sprawowania opieki nad chorym dzieckiem. Pomimo wydawanych w tym okresie wielokrotnych orzeczeń określających, że skarżąca jest zdolna do pełnienia służby, nadal korzystała ona z długotrwałych zwolnień lekarskich. W kontrolowanym okresie, policjantka w 2013 r. ukończyła studia na Uczelni [...] - Wydział [...] uzyskując tytuł magistra, a ponadto w roku akademickim 2012/2013 ukończyła na tej uczelni studia [...], potwierdzone zaświadczeniem z dnia [...] maja 2013 r. Policjantka w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, a od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] listopada 2013 r. korzystała z dodatkowego urlopu macierzyńskiego. Natomiast od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. korzystała ona z urlopu rodzicielskiego. Lekarz medycyny pracy w zaświadczeniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdził, że policjantka jest zdolna do pracy. Natomiast już w dniu [...] czerwca 2014 r. zaprzestała ona pełnienia służby do dnia [...] czerwca 2014 r., a z udzielonego zwolnienia lekarskiego wynikało, że nie może ona pełnić służby ze względu na stan psychiczny (zaburzenia adaptacyjne związane ze stresem w miejscu pracy). Z powyższego wynika, że policjantka w okresie ostatnich 4 lat przebywała głównie na zwolnieniach lekarskich wystawianych przez lekarzy różnych specjalności, a w przerwach między nimi pełniła służbę, wykorzystywała urlopy wypoczynkowe lub uprawnienia związane z koniecznością sprawowania opieki nad chorym dzieckiem. Powyższe okoliczności nie pozostają bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej Policji, w której policjantka pełniła służbę. Pozostawienie jej w służbie odbyłoby się z uszczerbkiem dla ważnych interesów Policji i jej wizerunku związanego z akceptacją zachowań sprzecznych z ogólnie obowiązującymi normami społecznymi (moralnymi). W ocenie Komendanta Głównego Policji wybór podstawy prawnej stanowił konsekwencję zachowania policjantki, które stanowiło obejście możliwości jej zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, które zezwala na zwolnienie policjanta ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Skoro policjantka od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] listopada 2014 r. nie pełniła służby łącznie przez 1519 dni i w związku z ciążą nie planowała jej pełnić także przez najbliższy czas (kolejne kilka lat), to utrzymywanie takiej sytuacji uprawniało organ do podjęcia decyzji o jej zwolnieniu z uwagi na ważny interes służby. Komendant Główny Policji podkreślił, że w niniejszej sprawie inna ocena stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji nie mogła mieć miejsca, gdyż działając w granicach uznania administracyjnego, organ ten wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy zgodnie z przepisami postępowania, a w szczególności art. 7, art. 10 oraz art. 77 Kpa. W ocenie organu odwoławczego nadanie na podstawie art. 108 § 1 Kpa zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione, gdyż przytoczone powyżej okoliczności wskazują, że zachodziły przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad interes strony. M. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. Pełnomocnik skarżącej, zarzucił w skardze, że powyższy rozkaz został wydany z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 138 § 2 Kpa, poprzez niewydanie orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2014 r. w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z jej art. 43, w zakresie koniecznym do jej wyjaśnienia, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2. art. 104 § 2 Kpa w zw. z art. 140 Kpa, poprzez nierozstrzygnięcie w zaskarżonym rozkazie zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego naruszenia art. 7 Kpa i wydanie przez organ pierwszej instancji rozkazu personalnego bez uwzględnienia słusznego interesu strony polegającego na możliwości korzystania z konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanych praw; 3. art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 3 Kpa w zw. art. 6 – 8 Kpa, poprzez oparcie orzeczenia na pomówieniach i spekulacjach w zakresie prawdziwości zaświadczeń lekarskich o niezdolności skarżącej do służby i motywów jej postępowania, a także "społecznego" odbioru i skutków absencji w służbie; 4. art. 7 – 8, art. 10 § 1, art. 81, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, albowiem w toku postępowania w obu instancjach skarżącej odmówiono czynnego w nich udziału i nie mogła ona wypowiedzieć się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Pełnomocnik skarżącej, podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Organ odniósł się również do zarzutów podniesionych w skardze i stwierdził, że są one niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli, ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W świetle powyżej przytoczonych przepisów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny prawa nie narusza. Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w niej może pełnić obywatel polski posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Należy przy tym zwrócić uwagę, że szczególny charakter służby publicznej w formacjach mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym w zakresie jego utraty. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się bowiem zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Jest przede wszystkim formacją uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Istotne znaczenie ma w praworządnym państwie umożliwienie skutecznego wykonywania przez Policję zadań z zakresu bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Publiczny wymiar Policji powoduje też, że w znaczącym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Z tego właśnie względu wymagania w stosunku do policjantów muszą być tak wysokie, by umacniały podstawy ich autorytetu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, na podstawie powyżej przytoczonego przepisu, ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 Kpa, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ Policji uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 440/13; LEX nr 1574670). Użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji określenie "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże, co już wielokrotnie podkreślono w judykaturze, przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 553/07, LEX nr 447276). W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy, skarżąca może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Choć ustawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie przesłanka zwolnienia skarżącej ze służby w Policji, gdy wymaga tego ważny interes służby, została w sposób wystarczający wykazana. Organy ustalając stan faktyczny sprawy nie naruszyły przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji obu instancji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 Kpa), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 Kpa), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca w kontrolowanym przez organy okresie, tj. od [...] czerwca 2010 r. do [...] listopada 2014 r. (data zwolnienia ze służby) nie pełniła służby przez 1519 dni. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym znajdującym się w jej aktach, a w szczególności w przedłożonych organowi przez skarżącą zaświadczeniach lekarskich. Organy prowadzące postępowanie zakończone zaskarżonym rozkazem personalnym trafnie zwróciły uwagę również na skutki opisanej sytuacji, zwłaszcza dla jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżąca powinna wykonywać obowiązki służbowe. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że długotrwała absencja skarżącej w służbie miała wpływ zarówno na jej organizację, jak i efektywność działania Policji. Przez prawie trzy lata, określone w zakresie obowiązków służbowych skarżącej zadania musieli realizować inni policjanci, co powodowało dodatkowe ich obciążenie. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej związanej z możliwościami budżetowymi Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację, przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienia na jego podstawie skarżącej ze służby w Policji. Żadne bowiem fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącej był ważniejszy od dobra formacji, której była ona funkcjonariuszem. W związku z powyższym, Sąd uznał zarzuty pełnomocnika skarżącej za nieuzasadnione. Organy obu instancji przestrzegały bowiem zasad postępowania administracyjnego i z należytą starannością zebrały w sprawie niezbędny materiał dowodowy, który umożliwił podjęcie decyzji o charakterze uznaniowym o zwolnieniu skarżącej ze służby ze względu na jej ważny interes. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej zaskarżona decyzja nie ma charakteru dyskryminującego, a w szczególności z uwagi na to, że w chwili jej podejmowania skarżąca była w ciąży. Na takie działanie organu zezwala bowiem art. 44 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził również, aby przedmiotowe rozkazy personalne, jak podał pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na skargę, zostały oparte "na pomówieniach i spekulacjach w zakresie prawdziwości zaświadczeń lekarskich o niezdolności skarżącej do służby i motywów jej postępowania". Skoro skarżąca oceniła, że organ w tym zakresie naruszył jej prawa, mogła ona ich dochodzić korzystając z przysługujących w tym zakresie środków prawnych np. poprzez wniesienie powództwa o naruszenie dóbr osobistych. Z akt sprawy nie wynika, że z prawa takiego skorzystała. Podkreślić należy, że samo przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest niczym nagannym, ale tak długotrwała absencja skarżącej w służbie z powodu choroby jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia społecznego, w szczególności z tego względu, że w tym czasie skarżąca pobierała pełne uposażenie i korzystała z innych przysługujących jej praw, a nie pełniła służby. Sąd podziela stanowisko organu, że skoro funkcjonariusze Policji korzystają z licznych gwarantowanych prawem przywilejów, to wymagania co do jakości pełnienia przez nich służby są wyższe. Trudno mówić o wyższej jakości, w sytuacji gdy funkcjonariusz właściwie służby nie pełni, natomiast z orzeczeń lekarskich wynika, że jest zdolny do jej pełnienia. Takie orzeczenia znajdują się w aktach rozpoznawanej sprawy. Na podkreślenie zasługuje, i jest to pogląd niekwestionowany w orzecznictwie, że do zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego jej ważny interes nie jest niezbędne wyrażenie opinii przez związek zawodowy. Zwolnienie z uwagi na zaistnienie tej przesłanki nie jest uzależnione od wydania opinii przez związek zawodowy. Organ ma jedynie obowiązek zwrócenia się do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów o jej wydanie. Organ nie dysponuje natomiast żadnymi instrumentami prawnymi, którymi mógłby skutecznie ją uzyskać. Opinia nie ma charakteru wiążącego i nie warunkuje decyzji organu, choć niewątpliwie, w sytuacji gdy zostanie wyrażona, organ powinien się do niej odnieść w uzasadnieniu decyzji. Skoro jednak opinia taka do organu nie wpłynęła, to nie można mu zarzucać w tym zakresie zaniechania, w sytuacji gdy nie posiada on "narzędzi" prawnych aby zobowiązać związek zawodowy do jej sporządzenia, a tym bardziej do jej doręczenia w zakreślonym terminie. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.