II OSK 597/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1862/15 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zajęcia stanowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości P. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w G. (dalej również jako "skarżący", "Syndyk") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również jako "GDOŚ") z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zajęcia stanowiska. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] października 2014 r. Syndyk wniósł o "wydłużenie ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [...] z dnia [...].08.2010 (decyzja stała się ostateczna z dniem [...].10.2010r.)". W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. podano, że wystąpienie to stanowiło wniosek o wydanie postanowienia w trybie art. 72 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej "u.o.o.ś."). Po rozpatrzeniu tego wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej również jako "RDOŚ") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 72 ust. 3, 4 i 4a u.o.o.ś., odmówił zajęcia stanowiska, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2010 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Syndyka postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. stanowi wprost, że możliwość wydłużenia do 6 lat terminu do występowania na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o wydanie decyzji inwestycyjnych jest uzależniona od uprzedniego uzyskania (przed upływem terminu 4 lat od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna) stanowiska właściwego organu, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Organ odwoławczy zweryfikował datę, w której ww. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Przesądził o tym termin najpóźniejszego upublicznienia zawiadomienia o jej wydaniu: [...].09.2010 r. — [...].09.2010 r. w Urzędzie Miasta Gdynia. W ocenie GDOŚ, 14-dniowy termin na złożenie odwołań upłynął [...] października 2010 r. i wobec braku jej zaskarżenia decyzja stała się ostateczna z tą datą. W tych okolicznościach organ uznał, że w przedmiotowej sprawie termin 4 lat liczony od dnia [...] października 2010 r. upłynął w dniu [...] października 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przy ocenie prawidłowości wydanego przez RDOŚ w Gdańsku postanowienia kluczową kwestią było, czy w okresie 4 lat od dnia gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna P. Sp. z o.o. uzyskał stanowisko w zakresie etapowego przebiegu inwestycji i braku zmiany warunków określonych w tej decyzji. Zważywszy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po upływie tego terminu, organ I instancji wydał właściwe rozstrzygnięcie, odmawiając zajęcia stanowiska, a fakt złożenia przez skarżącego wniosku w tym terminie (w dniu [...] października 2014 r. — data nadania w placówce pocztowej) nie ma wpływu na wynik sprawy. Syndyk Masy Upadłościowej P. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r., zarzucając naruszenie art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że upływ 4 letniego terminu stanowi podstawę do odmowy zajęcia stanowiska w przedmiocie etapowej realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy termin ten odnosi się do złożenia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 wskazanego przepisu. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podkreślił, że przepis art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. stanowi wprost, że możliwość wydłużenia do 6 lat terminu do występowania na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o wydanie decyzji inwestycyjnych jest uzależniona od uprzedniego uzyskania (przed upływem terminu 4 lat od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna) stanowiska właściwego organu, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że treść przepisu art. 72 ust. 4 ustawy nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, że chodzi tu o uzyskanie ww. stanowiska od właściwego organu, nie zaś o złożenie wniosku w tym terminie. Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie termin 4 lat od dnia [...] października 2010 r. (gdy decyzja RDOŚ w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r. stała się ostateczna) upłynął przed datą wydania zaskarżonego postanowienia, organ I instancji orzekł prawidłowo. Zważywszy, że postanowienie zostało wydane po upływie tego terminu, organ I instancji wydał właściwe rozstrzygnięcie, odmawiając zajęcia stanowiska, a fakt złożenia przez skarżącego wniosku w tym terminie (w dniu [...] października 2014 r. — data nadania w placówce pocztowej) nie ma wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Syndyk Masy Upadłości P. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazywało na naruszenie przepisów o właściwości i tym samym doprowadziło do naruszenia zasady legalizmu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazywało na naruszenie przepisów o właściwości. Naruszenia tego strona dopatruje się w odmowie zajęcia przez organ I instancji stanowiska, czy realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W opinii strony skarżącej kasacyjnie, odmawiając zajęcia stanowiska w powyższych kwestiach organ skorzystał z kompetencji jednego z organów wymienionych w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., podczas gdy powinien odnieść się merytorycznie do złożonego wniosku, to jest winien stwierdzić czy realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo, czy też nie. W żadnym zaś wypadku nie powinien odmawiać zajęcia stanowiska powołując się na upływ 4-letniego terminu do złożenia przedmiotowego wniosku, ponieważ na stanowisko o takiej treści mógł powołać się jedynie organ właściwy do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnej nie jest prawidłowe. Organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku, przed zajęciem w formie postanowienia stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji, musiał zbadać, czy nie upłynął termin 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Tylko bowiem przed jego upływem mógłby stanowisko takie zająć. Aby to uczynić, musiał zbadać, czy termin ten nie upłynął. Należało to do jego kompetencji. Organ właściwy do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 72 ust. 1 badałby, czy nie doszło do upływu wspomnianego terminu, gdyby wpłynął do niego wniosek o wydanie stosownej decyzji. Od tego bowiem zależałaby możliwość wydania przez ten organ takiej decyzji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku zaś badał w ramach swoich kompetencji tę samą okoliczność, bo od tego zależała możliwość wydania wskazanego wyżej postanowienia. Podejmując kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie postanowienie organ administracyjny stwierdziwszy, że upłynął termin, w którym mógł zająć stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie mógł stanowiska takiego zająć ani wypowiadać się w tych kwestiach. Uniemożliwiał mu to upływ wskazanego wyżej terminu. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.