I OSK 446/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1299/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1299/15 oddalił skargę M. S. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M. S. od dnia 2 kwietnia 2010 r. pełni zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu zawartego z Dowódcą [...] Brygady [...]. Ostatnio zajmował stanowisko służbowe kierowcy-elektromechanika w [...] Batalionie [...]. W październiku 2014 r. żołnierz został poddany corocznemu opiniowaniu służbowemu. W opinii służbowej sporządzonej w dniu 6 października 2014 r. uzyskał ogólną ocenę niedostateczną. Dnia 29 października 2004 r. Dowódca plutonu, po rozpatrzeniu odwołania żołnierza, kwestionowaną opinię utrzymał w mocy. Z kolei ostateczną opinię służbową w dniu 23 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy Dowódca [...] Batalionu [...]. Dowódca [...] Brygady [...] dnia 1 grudnia 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia M. S. z zawodowej służby wojskowej z uwagi na uzyskanie przez żołnierza niedostatecznej oceny w opinii służbowej. Następnie Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 2014 r. uznała M. S. za trwale niezdolnego do służby wojskowej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Dowódca [...] Brygady [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte w sprawie zwolnienia M. S. z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż M. S. na podstawie ostatecznego orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. został uznany za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej (kategoria - "N"). W związku z ustaleniem przez wojskową komisję lekarską niezdolności M. S. do służby żołnierz z dniem [...] lutego 2015 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2013 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm. - dalej "ustawa z dnia 11 września 2013 r." lub "ustawa pragmatyczna"). Fakt zwolnienia żołnierza ze służby potwierdził Dowódca [...] Batalionu [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2015 r. wydanym dla celów ewidencyjnych. Zgodnie z art. 111 pkt 3 ustawy pragmatycznej żołnierza zwalnia się ze służby wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby. Stosownie do art. 115 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 11 września 2013 r. zwolnienie z zawodowej służby wojskowej, w przypadku ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do tej służby, następuje z mocy prawa z dniem, w którym orzeczenie komisji stało się ostateczne. Ostateczne orzeczenie w sprawie niezdolności M. S. zostało podjęte w dniu [...] lutego 2015 r., a zatem z tym dniem doszło do zwolnienia żołnierza ze służby i do przeniesienia go do rezerwy. Taka zmiana sytuacji prawnej i faktycznej M. S. musiała być uwzględniona przez Dowódcę [...] Brygady [...] w sprawie zwolnienia żołnierza ze służby wskutek uzyskania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Skoro M. S. z dniem [...] lutego 2015 r. przestał być żołnierzem zawodowym, to postępowanie wcześniej wszczęte na podstawie art. 111 pkt 6 ustawy pragmatycznej stało się bezprzedmiotowe. Organ I instancji nie mógł zatem wydać w tej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz zobowiązany był wszczęte postępowanie umorzyć na podstawie art.105 § 1 k.p.a. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych dodatkowo wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej ani organ zwalniający ani organ odwoławczy nie są uprawnione do samodzielnej oceny sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych oraz do weryfikowania wyniku opiniowania. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym trybie, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą organów prowadzących zwolnieniowe administracyjne postępowanie. Powyższą decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 26 ustawy z dnia 11 września 2013 r. oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych, a ponadto naruszenie art. 111 pkt 6 w zw. z art. 26 ustawy pragmatycznej oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 156 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. art. 28 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę M. S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z takich elementów oznacza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany na podstawie przepisów prawa materialnego rozstrzygnąć o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne. Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. W ocenie WSA w Warszawie stan taki zaistniał w niniejszej sprawie. Od dnia wszczęcia przez Dowódcę [...] Brygady [...] postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. W toku tego postępowania skarżący z dniem [...] lutego 2015 r. został bowiem zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. Przepis art. 115 ust. 2 ustawy pragmatycznej jednoznacznie wskazuje, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w takim przypadku następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia komisji lekarskiej. Dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, potwierdza wówczas - jedynie dla celów ewidencyjnych - zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej (art. 115 ust. 3). Fakt zwolnienia M. S. z zawodowej służby wojskowej potwierdził dla celów ewidencyjnych Dowódca [...] Batalionu [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Skoro skarżący z dniem [...] lutego 2015 r. został zwolniony ze służby z mocy prawa na podstawie art. 111 pkt 3 ustawy pragmatycznej, to Dowódca [...] Brygady [...] nie miał podstaw do dalszego procedowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w oparciu o art. 111 pkt 6 ustawy pragmatycznej. Organy prawidłowo zatem uznały, iż na skutek zmiany sytuacji prawnej i faktycznej związanej ze stosunkiem służbowym skarżącego postępowanie w sprawie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. WSA w Warszawie podkreślił przy tym, że przedmiotem jego oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym było wyłącznie rozstrzygnięcie organów dotyczące umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd nie mógł natomiast w ramach tego postępowania badać i oceniać procesu opiniowania skarżącego, gdyż nie mieściło się to w granicach sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli Sądu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nienależycie ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca 2015 r.; 2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 12 § 1 oraz art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezauważenie, że decyzja była wydana w warunkach przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ przez co naruszona została zasada zaufania obywateli do organów Państwa i szybkości postępowania administracyjnego. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) poprzez nienależytą ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz stwierdzono, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym 1 grudnia 2014 r. organ dopuścił się przewlekłości. W postępowaniu tym złamane zostały ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i art. 12 k.p.a. Niezauważenie przez Sąd I instancji złamania powyższych przepisów w konsekwencji skutkowało nienależytą oceną zgodności z prawem decyzji Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze on pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego. W związku z tym kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku musiała ograniczać się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozbawiona jest ona usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest przede wszystkim wytyk naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane ze złamaniem powołanej normy. O jej naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby sąd wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, na przykład rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji), bądź orzekał z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie miała miejsca. Sąd nie przekroczył bowiem swych kompetencji ani też nie dokonał kontroli według innych kryteriów niż zgodność z prawem badanej decyzji administracyjnej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji - niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie oznacza to jednak, że nie jest on związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którymi jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Przedmiot postępowania sądowego wyznaczony jest zatem zakresem tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest łącznie jego elementami podmiotowymi i przedmiotowymi (podstawą prawną i faktyczną). Wykluczyć wobec tego należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innych działań niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie, jeżeli opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. Sąd tak pojmowanych granic orzekania nie przekroczył. Przedmiotem złożonej doń skargi była decyzja Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia M. S. z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 6 ustawy z dnia 11 września 2013 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. WSA w Warszawie prawidłowo skoncentrował swą uwagę na badaniu legalności tej właśnie decyzji, trafnie wskazując, iż inne kwestie rozstrzygane w odrębnych postępowaniach nie mogą podlegać jego merytorycznej ocenie w niniejszej sprawie. Takie stanowisko Sądu zgodne było z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Dodać należy, że naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. można też rozważać wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, Lex nr 337811 oraz wyroki NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11 i z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1148/11). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 P.p.s.a z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - zostały złamane przez organy wojskowe, a których naruszenie WSA w Warszawie powinien był uwzględnić z urzędu. Zatem także i z tych względów zarzut złamania art. 134 § 1 P.p.s.a nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Usprawiedliwionych podstaw pozbawiony jest ponadto zarzut dotyczący art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a. Formułując taki wytyk, autor skargi chyba nie zauważył, że wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Postępowanie to może być wszczęte jedynie na podstawie skargi złożonej przez legitymowany do tego podmiot. Kontrolą sądową objęto rożne formy działalności organów administracji publicznej. Skargi można zatem wnieść między innymi na decyzje administracyjne, określone postanowienia czy też akty i czynności z zakresu administracji (art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a.), a także na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Każda ze skarg wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny środek prawny. W niniejszej sprawie M. S. nie złożył skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Do WSA w Warszawie zaskarżył wyłącznie decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca 2015 r. Oczywistym zatem jest, że Sąd I instancji rozpatrując otrzymaną skargę, uprawniony był do badania legalności wyłącznie zaskarżonej decyzji. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i powiązanych z nim przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Sąd ten przy rozpatrywaniu skargi M. S. wskazanych przepisów nie stosował i nie mógł stosować. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.