II OSK 551/14

Dnia 13 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 658/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia projektu zamiennego zagospodarowania działek oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 658/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia projektu zamiennego zagospodarowania działek. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 30 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lipsku przeprowadził kontrolę budowy budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy na działkach o nr ewid. [...], położonego w miejscowości D. gm. S., którego inwestorem jest M. K. Podczas kontroli stwierdzono, że wykonywane są roboty budowlane związane z budową budynku szopo-garażu na ww. działkach bez nadzoru osoby uprawnionej. Budowa, prowadzona jest w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] i [...] w miejscowości D. gmina S. wydaną przez Starostę Lipskiego, jednakże inwestor nie powiadomił o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji organu nadzoru budowlanego. Roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz projekcie technicznym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lipsku, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał wykonywanie dalszych robót przy budowie budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy i nakazał wykonać opinię techniczną wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu i przedłożyć ją organowi I instancji. W dniu 4 stycznia 2013 r. M. K. wykonała nakaz wynikający z powyższego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lipsku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na M. K. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami związanymi ze zmianą funkcji budynku oraz uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości D., gm. S. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu 19 kwietnia 2013 r. wykazała, iż budynek gospodarczy M. K. został przesunięty równolegle na działkę [...] i zlokalizowany jest na działkach nr ewid. [...] i [...], a nie na działkach nr ewid. [...] i [...], jak to ustalono w dniu 30 listopada 2012 r. Taka lokalizacja obiektu jest niezgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...]. Ustalono jednocześnie, iż obiekt spełnia warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – odległość od granicy działki nr ewid. [...] – 3,60 m, natomiast ze względu na niezabudowany teren oraz błąd w planie zagospodarowania działki, który został załączony do projektu decyzji pozwolenia na budowę nr [...] (wg którego działka nr ewid. [...] należy do J. S.) nie stwierdzono podczas pierwszej kontroli zmiany lokalizacji ww. obiektu. Ustalono także, iż działka nr ewid. [...] należy do M. K. i działka ta graniczy z działką ewid. [...], która jest własnością J. S. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lipsku decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. nakazał M. K. wykonanie i przedłożenie w terminie do 30 czerwca 2013 r. projektu zamiennego zagospodarowania działek uwzględniającego zmiany w usytuowaniu budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy zlokalizowany na działkach nr ewid. gruntów [...] i [...]. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, iż uznał interes prawny J. S. i przyznał przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, gdyż jest on właścicielem działki nr ewid. [...], która sąsiaduje z działką nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy. Nadto zauważył, iż działka o nr ewid. [...] podana przez J. S. nie widnieje na mapie geodezyjnej w obrębie inwestycji M. K. Organ I instancji przytoczył brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, iż wobec kolejnego istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę (zmiany lokalizacji przedmiotowego budynku) nakazał wykonanie projektu zamiennego zagospodarowania działek, co umożliwi doprowadzenie realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz pozwoli wznowić roboty budowlane przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia 24 maja 2013 r. J. S. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lipsku z dnia [...] maja 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lipsku z dnia [...] maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zauważył, iż stan faktyczny, w którym inwestor posiadał pozwolenie na budowę obiektu na działkach o nr ew. [...] i [...], natomiast budynek został postawiony na działkach nr [...] i [...] skutkuje koniecznością uznania, że obiekt powstał samowolnie. Zauważył, iż z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że przedmiotowy budynek został zlokalizowany w zupełnie innym miejscu, co potwierdzają zapisy protokołu kontroli z dnia 19 kwietnia 2013 r. oraz załączone do akt sprawy kopie mapy zasadniczej z powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oraz mapy do celów projektowych, stanowiącej integralną część pozwolenia na budowę nr [...]. Dlatego też wykonane prace należy zakwalifikować jako samowolę budowlaną, polegającą na budowie nowego obiektu, a nie rozpatrywać sprawy w kontekście istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie właściwym trybem do prowadzenia postępowania jest art. 48 Prawa budowlanego, który to tryb ma zastosowanie w przypadku realizacji obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ podniósł, iż o istotnym odstępstwie w rozumieniu art. 36a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można mówić w przypadku, gdy zmiana usytuowania obiektu nastąpiłaby w obrębie tej samej nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, jednak w ocenie organu powyższe nie miało miejsca w omawianej sprawie. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dokonał błędnej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego przyjmując tryb postępowania określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb art. 48 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. M. K. zaskarżyła powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 658/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia wskazanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a stosując go prawidłowo uznał, iż przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasadnie wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy w innym trybie tj. art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie bezsporne jest, iż w dniach 30 listopada 2012 r. oraz 19 kwietnia 2013 r. PINB w Lipsku przeprowadził kontrolę budowy budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy, którego inwestorem jest skarżąca. Z oględzin tych wynika m.in., że budynek ten zlokalizowany jest na działkach położnych w miejscowości D. gm. S. o nr ewid. [...] i [...]. Poza sporem jest również, że inwestor (tj. skarżąca) uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ewid. gruntów [...],[...]. W związku z powyższym w niniejszej sprawie organy orzekające ustaliły ponad wszelką wątpliwość – czego nie kwestionuje skarżąca – że inwestor posiadał pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku na działkach położonych w miejscowości D. gm. S. o nr ewid. [...] i [...], a wykonał budowę na działkach o nr ewid. [...] i [...]. W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy uznał, iż powyższy stan faktyczny powoduje konieczność rozpatrzenia przedmiotowej sprawy nie w trybie określonym w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ale wypełnia całkowicie dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że inwestor nie dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Zdaniem Sądu nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze, że powyższe okoliczności stanowią podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wprawdzie w niniejszej sprawie doszło do istotnych odstępstw, jednakże najistotniejsze znaczenie ma fakt realizacji budynku na działce, co do której nie zostało udzielone pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Czym innym jest dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co można ocenić dopiero w toku analizy sposobu realizacji inwestycji przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, a czym innym samowolna realizacja zatwierdzonego wprawdzie projektu budowlanego, ale w zupełnie innym miejscu, niż wskazane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Potwierdza to również brzmienie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który zawiera katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Zgodnie z powołanym przepisem jako istotne odstępstwa ustawodawca traktuje zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro ustawodawca jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego traktuje zmiany projektu zagospodarowania działki lub terenu to nie można twierdzić, że taką zmianą jest dokonanie realizacji inwestycji na zupełnie innej działce lub terenie. Tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do wręcz absurdalnych wniosków pozwalających na przyjęcie, że dysponowanie przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę umożliwia mu realizację tej inwestycji na dowolnej działce w dowolnym miejscu, bez względu chociażby na sposób zagospodarowania terenu. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana lokalizacji inwestycji w ten sposób, że częściowo została ona zrealizowana na innej działce niż ta określona w uzyskanym pozwoleniu na budowę, nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczącego zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że mająca miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym zmiana lokalizacji budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy w ten sposób, że częściowo został on zrealizowany na innej działce (dz. nr ew. [...]) niż to określona w uzyskanym pozwoleniu na budowę (dz. nr ew. [...]) stanowi samowolę budowlaną, w sytuacji gdy stanowi to istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr [...]); 3. art. 50 i 51 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie w sytuacji gdy mająca miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym zmiana lokalizacji budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy w ten sposób, że częściowo został on zrealizowany na innej działce niż ta określona w uzyskanym pozwoleniu na budowę stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr [...]), które powinno zostać usunięte w trybie określonym w tych przepisach, a nie jak błędnie przyjął WSA w zaskarżonym wyroku w trybie art. 48 Prawa budowlanego; Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna i zamieszczone w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zmierzają do wykazania, że przyjęta przez organ odwoławczy kwalifikacja prawna, zaakceptowana przez Sąd w zaskarżonym wyroku, są błędne. Z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż nie dostrzega się w sprawie roli pozwolenia na budowę i funkcji jaką spełnia w decyzji o pozwoleniu na budowę określenie działki, na której ma być zlokalizowany obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja oraz wskazanie miejsca usytuowania obiektu w projekcie zagospodarowania działki, co wynika z brzmienia art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. Pozwolenie na budowę wydane przez właściwy organ dotyczy konkretnego obiektu, usytuowanego na konkretnej działce (działkach) i w konkretnym miejscu, co sztywno jest określone w osnowie decyzji i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nie ma więc tu miejsca na dowolność i dopuszczalne granice odstępstw od postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę. Znamienne jest to, że ustawodawca w przepisach Prawa budowlanego ani w aktach wykonawczych do tej ustawy, nie przewidział dopuszczalnych granic tolerancji odstępstw w wielkości obiektu budowlanego, czy też w usytuowaniu obiektu. Jedyne co w tym zakresie przewidziano to możliwość kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jako nieistotne i istotne. W kryteriach tych jednak trudno pomieścić stan faktyczny, w którym obiekt budowlany buduje się w innym miejscu, z przekroczeniem granic działki określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem zauważyć, że określenie granic działki przewidzianej pod budowę wyznacza się już w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p.), w przypadku braku planu miejscowego. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów też są zróżnicowane dla różnych nieruchomości objętych planem, a czasami nawet odnoszące się do jednej działki. Poza tym dokładne określenie usytuowania obiektu budowlanego na konkretnej działce znajduje się w zatwierdzonym projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania działki). Z konkretnym usytuowaniem obiektu budowlanego na określonej działce budowlanej wiąże się oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 Pr.bud., dokumenty wymienione w art. 34 ust. 3 pkt 3 i 4 Pr.bud., opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymienione w art. 35 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. oraz spełnienie warunków technicznych określonych w § 12, 13, 60 i innych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zatwierdzając projekt budowlany oraz udzielając pozwolenia na budowę na konkretnie określonej działce, organ musi sprawdzić czy działka ta spełnia wymagania działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz czy lokalizacja ta nie będzie naruszała uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. W świetle powyższych rozważań wskazujących na funkcję i rolę określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę działki przeznaczonej pod budowę i miejsca usytuowania na niej obiektu budowlanego, ocena prawna i przyjęta w zaskarżonym wyroku kwalifikacja prawna jest prawidłowa. Samowolnej zmiany miejsca usytuowania obiektu budowlanego (zmiany działki, przekroczenia granic działki) nie można kwalifikować jedynie jako istotnego odstąpienia w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr.bud., jak to wynika ze skargi kasacyjnej. W związku z powyższym nietrafnie podnosi się w pkt 1 skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr.bud. przez jego błędną wykładnię, gdyż przepis ten w stanie faktycznym tej i podobnych spraw nie powinien przesądzać o charakterze i kwalifikacji naruszenia przepisów Prawa budowlanego. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy – Prawo budowlane samowolna zmiana miejsca usytuowania obiektu budowlanego, inne usytuowanie niż było to przewidziane w pozwoleniu na budowę, w niektórych przypadkach, może stanowić naruszenie prawa w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją nienaruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej, jest również to, że nie zostały naruszone też przepisy art. 48 ust. 1 oraz art. 50 i 51 Pr.bud. przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), co podnosi się w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej. O nietrafności poglądu, iż w tej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Pr.bud., a nie art. 48 Pr.bud. może świadczyć chociażby to, że w przypadku samowolnej zmiany miejsca usytuowania obiektu budowlanego, nie ma możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem z uwagi na charakter naruszenia prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.