II GSK 1603/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 997/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 997/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2014 r. ustalono, iż T. G. wykonujący w chwili kontroli międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu A. Sp. z o.o. dopuścił się następujących naruszeń: nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na firmę A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W odwołaniu od tej decyzji spółka podniosła, że odpowiedzialny za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia jest wyłącznie kierowca, który został przeszkolony przez pracodawcę w zakresie czasu pracy, prawidłowego rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku oraz prawidłowego posługiwania się cyfrowym urządzeniem rejestrującym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z protokołu przesłuchania świadka i protokołu kontroli, kierowca T. G. w okresie objętym kontrolą, tj. od dnia [...].06.2014 r. do dnia [...].07.2014 r., prowadził pojazd bez włożonej do urządzenia rejestrującego swojej karty. T. G. oświadczył, że w dniach 11.06.2014 r., 13.06.2014 r., 14.06.2014 r., 21.06.2014 r., 23.06.2014 r., 26.06.2014 r., 27.06.2014 r., 30.06.2014 r., 02.07.2014 r., 03.07.2014 r., 09.07.2014 r. prowadził pojazd firmowy bez karty kierowcy. Organ podał również, w których dniach doszło do przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku, określając równocześnie, w jakiej wysokości została nałożona kara pieniężna za każde z tych naruszeń. Organ nie zgodził się ze stroną, że w sprawie została zapewniona właściwa organizacja i dyscyplina pracy. Zabezpieczone podczas kontroli dane cyfrowe, potwierdzały bowiem wielokrotne naruszenie norm czasu pracy przez kontrolowanego kierowcę. Przy zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy spółka powinna mieć wiedzę, że kierowca wykonujący na jej rzecz zadania transportowe wielokrotnie narusza obowiązujące normy. Zdaniem organu, spółka przy zachowaniu należytej staranności miała możliwość dopilnowania i dyscyplinowania kierowcy w zakresie obowiązujących przepisów prawnych. Do naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez stronę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. Strona nie wskazała okoliczności których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Sam fakt uprzedniego przeszkolenia kierowcy z czasu pracy nie znaczy jeszcze, że kierowca będzie tych norm przestrzegał. Z tych przyczyn organ uznał, że brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.). Odnosząc się do załączonych do odwołania zleceń spedycyjnych, organ podniósł, że dokumenty te nie przedstawiają rzeczywistych godzin realizacji zadania przewozowego, stanowią jedynie ogólne warunki przewozu. Z dokumentów tych oraz danych cyfrowych wynika, że kierowca nie realizował zadań transportowych w tak określonym czasie, co może prowadzić do wniosku, że jeżeli powyższy dokument miał określać zadanie przewozowe dla danego pracownika, natomiast pracownik realizował to zadanie w sposób niezgodny z załączonym przez skarżącego dokumentem, to na długo przed kontrolą strona miała możliwość weryfikacji działań kierowcy i wyciągnięcia odpowiednich konsekwencji. A. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc, że organ nie przeprowadził w sposób właściwy dowodu z przesłuchania kierowcy T. G. na okoliczność, jak doszło do ewentualnego naruszenia przepisów prawa (organ oparł się wyłącznie na krótkich oświadczeniach złożonych do protokołu kontroli przez kierowcę), a także jak wygląda organizacja pracy w spółce, w tym poprzez przesłuchanie osób zajmujących się organizacją pracy kierowców. Zdaniem skarżącej, powyższe pozwoliłoby na dokładne ustalenia, w jakich okolicznościach doszło do ewentualnego przekroczenia przepisów o transporcie drogowym, a także czy naruszeniom tym można było zapobiec. Skarżąca podniosła, że nie mogła przewidzieć lekkomyślności zawodowego kierowcy. Przedstawiciele skarżącej nie biorą bezpośredniego udziału w wykonywaniu przewozu i nie mają możliwości dyscyplinowania kierowcy w tym czasie. Skarżąca podkreśliła, że kładzie duży nacisk na szkolenie kierowców w zakresie obowiązujących przepisów prawa dotyczących zasad i warunków wykonywania przewozu drogowego, w tym przepisów o czasie pracy kierowców, czasie prowadzenia pojazdów oraz obowiązkowych przerwach i odpoczynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony tylko do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Przedsiębiorca ma bowiem możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, właściwych środków dyscyplinujących. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących, tym bardziej, że to on odpowiada za dokonane przez kierowców naruszenia odnoszące się do reguł czasu pracy. Właściwa organizacja i dyscyplina pracy obejmuje nie tylko przeprowadzenie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. Pojęcia te obejmują bowiem także stały, wnikliwy nadzór nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, wykrywanie ewentualnych naruszeń przepisów i stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy, reakcję. Zdaniem Sądu I instancji, podane przez skarżącą okoliczności nie są wystarczające do zastosowania art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Brak sprawowania bieżącej kontroli dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowania środków dyscyplinujących świadczy o tym, że skarżąca nie przykładała w badanym okresie należytej wagi do przestrzegania przepisów regulujących zasady bezpiecznego (w tym także zapewniającego bezpieczeństwo innym użytkownikom dróg) wykonywania transportu drogowego. A. Sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 997/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi i nieuchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, a tym samym brak kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia organu II instancji, w sytuacji gdy organy obu instancji przy wydawaniu decyzji naruszyły przepisy proceduralne poprzez wadliwe (tj. sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej) przeprowadzenie postępowania dowodowego, niedokonanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady uznania administracyjnego przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkujące dokonaniem całkowicie dowolnej oceny dowodów i błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy; ewentualnie: b. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi i nieuchyleniu w całości decyzji organu II instancji, a tym samym brak kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia organu II instancji, w sytuacji, gdy organy obu instancji przy wydawaniu decyzji naruszyły przepisy proceduralne poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że z wyjaśnień strony i przedstawionych przez nią okoliczności wynika, iż u przedsiębiorcy występuje właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiająca przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa, a także że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że nie było możliwości przewidzenia przez nią zdarzeń i okoliczności skutkujących naruszeniami obowiązujących przepisów. Spółka zaplanowała każdy przejazd w sposób należyty, gwarantujący jego wykonanie w czasie dopuszczalnych norm. Zasadą obowiązującą u skarżącej jest, aby przejazd drogowy mieścił się w zaplanowanym czasie, tj. aby kierowca dotarł do miejsca rozładunku w czasie wynikającym ze zlecenia transportowego bez konieczności naruszania jakichkolwiek przepisów. Skarżąca podała również, że kierowca T. G. był wielokrotnie kontrolowany (w ramach kontroli wewnętrznych) i pouczany na temat naruszeń, jakich się dopuścił. Były to naruszenia niewielkie, niezagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego i niemające rażącego charakteru, a kierowca zobowiązał się, że dołoży wszelkich starań, aby więcej ich nie popełniać. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Skargę kasacyjną oparto w istocie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej jej autor kwestionuje prawidłowość działania WSA przy dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji i nieuchylenie jej, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.), gdyż niewyczerpująco to postępowanie przeprowadzono. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zakres niezbędnego postępowania dowodowego jest zdeterminowany właściwym rozumieniem przepisów prawa materialnego. Ponadto, choć postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest przez organ z urzędu i jest on zobligowany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, to jednak nie oznacza to uwolnienia strony od wszelkiej aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, a które mają wykazać, że do zarzucanych naruszeń prawa nie doszło. Zatem w postępowaniu, którego celem jest skontrolowanie przestrzegania czasu pracy przez kierowców, na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy czas pracy i wypoczynku wymagany przepisami prawa był przestrzegany. Jeżeli natomiast strona, nie negując ustalonych przez organ naruszeń, wskazuje, że wystąpiły w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zwalniające ją z odpowiedzialności, to powinna je wykazać. Takie też stanowisko zajął w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, co nie zostało zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Skarżąca nie zakwestionowała również stanowiska Sądu I instancji, że w dyspozycji przepisów art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz 92b ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, błąd organów polegał na tym, że nie przeprowadziły jakichkolwiek dowodów mających na celu zweryfikowanie zaprezentowanego przez skarżącą stanowiska. W trakcie postępowania strona podkreślała, że winę za ewentualne naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w całości ponosi kierowca. Spółka kładzie bowiem duży nacisk na szkolenie kierowców w zakresie obowiązujących przepisów dotyczących zasad i warunków wykonywania przewozu drogowego, w tym przepisów o czasie pracy kierowców. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w tym zakresie z wyrażonym w sprawie przez organ i zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem, że przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., tzn. zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów o czasie pracy oraz w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez wskazanie na odbycie przez kierowcę przeszkolenia. Słusznie więc wskazał Sąd I instancji, że niewystarczające do zwolnienia skarżącej od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę w niniejszej sprawie należało uznać przeszkolenie kierowcy z przepisów o czasie pracy i odpoczynku. Nie można też przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że przesłuchanie dyspozytora wyjaśniłoby kwestię zapewnienia przez skarżącą właściwej organizacji pracy oraz braku wpływu skarżącej na powstałe uchybienia wynikłe z wyłącznej winy kierowcy. Okoliczności te zostały bowiem dostatecznie wyjaśnione przez organ. Właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 u.t.d., zasady wynagradzania mogłyby potwierdzić regulamin wynagradzania, regulamin pracy, oświadczenia pracowników o zapoznaniu się z tymi unormowaniami oraz umowy o pracę z zatrudnionymi kierowcami, a także dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców, stosuje system nagród oraz kar, itp. Takich dowodów skarżąca kasacyjnie jednak w toku postępowania nie przedstawiła. Natomiast co do braku wpływu skarżącej kasacyjnie na powstałe naruszenie to w tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 967/09 opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela. W niniejszej sprawie Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, czego strona skarżąca nie zakwestionowała, że w dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mieszczą się w ogóle takie sytuacje, które co prawda są wynikiem zachowania kierowcy, ale bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem oraz doboru pracowników. Dlatego też i w tym zakresie dowód z przesłuchania osób zajmujących się organizacją pracy kierowców w spółce na okoliczność, że naruszenie wynikało z winy kierowcy nie mógł osiągnąć oczekiwanego przez skarżącą skutku, gdyż nawet w sytuacji gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest to działanie wynikające z nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności, na które nie ma on wpływu, nie ma zastosowania instytucja wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tych też przyczyn zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że wskutek naruszeń przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie mógł zostać uznany za trafny. Jeśli chodzi o drugi zarzut postawiony w skardze kasacyjnej, to wskazuje się w nim jako naruszony przez Sąd I instancji – art. 145 § 1 lit. c) – w zw. z art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. – poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji przy wydawaniu decyzji naruszyły przepisy proceduralne. Tak postawiony zarzut również nie mógł być skuteczny. Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zakresie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd, wedle którego przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, Lex nr 1125504, 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12); zaś skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia byłby inny; że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (tak NSA w wyrokach z dnia: 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, 13 września 2013 r., sygn. akt I FSK 1174/12, Lex nr 1375563). W niniejszej sprawie autor nie dość, że formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie podał, jakie w istocie przepisy o charakterze procesowym zostały naruszone, to wręcz połączył ten zarzut z naruszeniem przepisów art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., które mają charakter materialnoprawny. Z tych też przyczyn, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 1800 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) w związku z udziałem w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.