II OSK 1659/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1161/15 w sprawie ze skargi H. S. i T. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1161/15, oddalił skargi H.S. i T.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (dalej decyzja Wojewody [...]). Skargę kasacyjną wniosła H.S. zaskarżając ww. wyrok w całości. Orzeczeniu WSA w Krakowie zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 227 i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz.1369 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranych dowodów a to poprzez pominięcie dowodu z dokumentu - pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] świadczącego, iż decyzje administracyjne objęte niniejszą sprawą są oparte na błędnych ustaleniach faktycznych i zamiast tego oparcie orzeczenia na wcześniejszym piśmie tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2015 r., w którym nie było o tym mowy. Naruszenie to miało zasadniczy wpływ na treść orzeczenia, gdyż doprowadziło do nieuwzględnienia zarzutów, które są trafne i winny były skutkować uchyleniem decyzji wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję mimo, iż decyzję wydano bez oczekiwania na zapowiadaną przez stronę czynność procesową istotną dla ustaleń faktycznych, tj. opinię organu nadzoru geodezyjnego dotyczącą prawidłowości map przyjętych za podstawę ustaleń faktycznych w postępowaniu jurysdykcyjnym, co doprowadziło organ administracji architektoniczno-budowlanej do błędnych ustaleń faktycznych; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury) poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów o usytuowaniu budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe; 4) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z. art. 7 i 77 oraz art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji opartą na błędnych ustaleniach faktycznych co do zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i dostępu do światła sąsiednich budynków, a więc skargi na decyzję wydaną w oparciu o powtórzenie przez organ wyższego stopnia błędnych ustaleń faktycznych. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Uchylenie decyzji na omawianej podstawie nastąpić może, gdy następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia organu administracji w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, rozstrzygnięcie to byłoby inne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3699/17). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Dodatkowo, należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy do grupy przepisów "wynikowych" i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1466/17). Jako wadliwy konstrukcyjnie należy ocenić w szczególności zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który nie wskazuje na czym naruszenie to miałoby polegać. Przypomnieć przy tym należy, że kwestia zgodności inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowalne i rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest elementem stanu faktycznego sprawy i bez podważenia ustaleń faktycznych nie może być zwalczana w drodze zarzutu dotyczącego zastosowania przepisów prawa materialnego. Odmienna ocena dowodów, a właściwie tylko "wezwanie do rozważenia" i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej rozumieniu art. 174 i art. 176 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., sygn. OSK 59/04 – ONSAiwsa z 2004 r., nr 1, poz. 10). W niniejszej sprawie podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty sprowadzają się w istocie do zakwestionowania usytuowania budynku i mają jedynie charakter polemiczny z wywodami przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnych okoliczności, które znajdowałyby oparcie w materiale dowodowym sprawy, przemawiających za przyjęciem odmiennych ustaleń. Skarżąca kasacyjnie podnosi przede wszystkim wadliwość mapy projektowej, na której błędnie podano wysokości działki (rzędnych terenu). W opinii skarżącej sama mapa projektowa dołączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę została oparta o błędny operat geodezyjny. Skarżąca jest również zdania, że w niniejszej sprawie organy nie zbadały istnienia konieczności stosowania § §par § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to jest sytuacji, w której jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień. Odnosząc się do niniejszych kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, a więc także w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2041/17). Innymi słowy, podstawową powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zbadanie, w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy złożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i zaświadczenia wskazane w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ratio legis ustanowienia w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku dołączenia do projektu budowlanego zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, mających poświadczać uprawnienia budowlane osób opracowujących projekt budowlany należy upatrywać przede wszystkim w tym, że obowiązek ten ma prowadzić do zagwarantowania bezpieczeństwa procesu budowlanego poprzez zapewnienie sporządzania projektu budowlanego przez osoby legitymujące się uprawnieniami budowlanymi. Obowiązek ten ma również usprawnić postępowanie w zakresie udzielania pozwolenia na budowę poprzez wyeliminowanie konieczności prowadzenia przez organ administracyjny dodatkowych czynności w celu ustalenia czy osoby opracowujące projekt budowlany legitymowały się stosownymi uprawnieniami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1569/11). Oznacza to również, że dokumentom przygotowanym i poświadczonym przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia zawodowe przysługuje domniemanie prawdziwości i zgodności z prawem. Do obalenia domniemania prawdziwości zawartych informacji nie jest wystarczające samo powtarzanie tych samych zarzutów w toku instancji. Należy zauważyć, że organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest zbadać, czy projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Niniejszy obowiązek jest spełniony, jeżeli projekt wykonano na aktualnej mapie, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa do celów projektowych posiada przymiot aktualności wówczas, gdy została opatrzna klauzulą przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych. W rozpoznawanej sprawie taka mapa została użyta przez projektanta. W związku z tym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały kompetencji, ani żadnych środków, do kwestionowania projektu budowlanego sporządzonego na mapie opatrzonej stosowną klauzulą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo orzekł, że decyzje administracyjne objęte niniejszą sprawą są zgodne z obowiązującymi przepisami. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.