I OZ 1865/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2159/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 16 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, IV SA/Wa 2159/15, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że pomimo, iż skarżący powołał się na treść art. 61 § 3 .p.p.s.a., to nie uprawdopodobnił okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł argumentację, zmierzającą do wykazania, że skoro decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, podlega wstrzymaniu z urzędu na podstawie art. 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, dalej jako: "u.g.n."), to w przypadku zaskarżenia obu decyzji – zarówno decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, jak i decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości (jak to ma miejsce w przypadku skarżącego), istnieje również podstawa do wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii należy mieć na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie m.in. przepisu art. 124 ust. 1a u.g.n., co wyłącza ją z zakresu działania art. 9 tej ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Zatem przepis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczy decyzji wydanych m. in. w sprawach zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1 a u.g.n.). Sąd podkreślił, że nie zgadza się z tezą zaprezentowaną przez skarżącego w uzasadnieniu wniosku a wyrażoną w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (I SA/Bk 526/14), że wstrzymanie tylko decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości niweczy sens tej instytucji. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, wyłączenia, o których mowa w art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (p. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2013). Tym samym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, może w niniejszej sprawie mieć miejsce wyłącznie w oparciu o zasady ogólne zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. T., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2015 r. o nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 9 u.g.n. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprzyjęciu subsydiarnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a w stosunku do wydanej na podstawie art. 124 ust. 1; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez niewstrzymanie wykonania decyzji mimo jej subsydiarnego charakteru w stosunku do wstrzymanej decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. zaskarżonej skargą z dnia 16 lipca 2015 r.; 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji pomimo istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 9 u.g.n. stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Wstrzymanie wykonania takich decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (p. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2013). Z kolei z treści art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, a decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazać należy, że decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania zeń. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy funkcjonuje w obrocie prawnym poprzedzającą ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W ramach niniejszej sprawy zostały wydane dwie decyzje, pierwsza - w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. – jest to decyzja Starosty Ostrołęckiego z [...] kwietnia 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (nr [...]), druga – w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. – decyzja tego samego organu z [...] kwietnia 2015 r. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności (nr [...]). Decyzja z [...] kwietnia 2015 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...], sprostowaną postanowieniami Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2015 r., nr [...] i z [...] czerwca 2015 r., nr [...], a następnie postanowieniem z [...] września 2015 r. (nr [...], znak: [...]) Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr [...]. Natomiast odnośnie decyzji Starosty Ostrołęckiego z [...] kwietnia 2015 r. o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...] odmówił wstrzymania jej natychmiastowego wykonania, a następnie decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...] uchylił decyzję z [...] kwietnia 2015 r. w części dotyczącej zezwolenia spółce pod firmą: P. S.A. z siedzibą w K.-J. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3100 ha (KW [...]) i zezwolił wspomnianej spółce na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3100 ha (KW [...]) w części powierzchni 0,7828 ha (tj. pas gruntu 70m x 112m) oraz lokalizacji uwidocznionej na załączniku graficznym nr 1 do decyzji z [...] kwietnia 2015 r., ograniczającej sposób korzystania z wymienionej nieruchomości, poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości linii elektroenergetycznej w okresie od maja 2015 r. do grudnia 2016 r., nie dłużej niż 60 dni; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2015 r. Ponadto zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Strona zobowiązana jest do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Jak przyjęto w judykaturze, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie dokonuje oceny zasadności skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 ustawy nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Należy przy tym mieć na uwadze, że skoro ustawa przyznaje stronie prawo do wystąpienia do sądu z takim wnioskiem, uzależniając możliwość udzielenia tej stronie ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch wskazanych w powołanym przepisie przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych twierdzeniach strony. Jednakże Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko (postanowienie NSA z z dnia 31 maja 2010 r., II OZ 443/10). Ocena czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji/postanowienia, nie zwalnia to jednak strony z wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (postanowienie NSA z 20 października 2015 r., I OZ 1290/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że wyłączenia, o których mowa w art. 9 u.g.n. należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 u.g.n., niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15). Sąd I instancji, mimo związania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. z decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., prawidłowo uznał, że wstrzymanie wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wymaga wykazania przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ustawodawca celowo w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, nakazał nadać decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, rygor natychmiastowej wykonalności (art. 124 ust. 1a u.g.n.). Wstrzymanie decyzji przez Sąd na zasadach ogólnych (art. 61 § 3 p.p.s.a.) nie jest wykluczone, ale wymaga od skarżących szczególnie starannego i konkretnego wykazania przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., a od Sądu szczególnie wnikliwego i rozważnego korzystania z instytucji wstrzymania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy uznać należy, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem przedstawione przez skarżącego argumenty nie przesądzają o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonanie zaskarżonej decyzji w sposób w niej określony, tj. zajęcie nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia przez w/w działki dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej i posadowienia słupa nie spowoduje bowiem zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.