I OSK 724/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa G. Agencji Przedsiębiorczości i Rozwoju Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 79/15 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w G. na bezczynność Prezesa G. Agencji Przedsiębiorczości i Rozwoju Sp. z o.o. w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Agencji Przedsiębiorczości i Rozwoju Sp. z o.o. w G. na rzecz E. Sp. z o.o. w G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 listopada 2015 r., IV SAB/Gl 79/15 zobowiązał Prezesa Zarządu G. Agencji Przedsiębiorczości i Rozwoju Sp. z o.o. w G. do załatwienia wniosku E. Sp. z o.o. w G. z 20 kwietnia 2015 r.; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Prezesa Zarządu G. Agencji Przedsiębiorczości i Rozwoju Sp. z o.o. w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że ustalenie właściwego dla sprawy prawa wymagało udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy podmiot, do którego skierowano wniosek należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej u.d.i.p.), a tym samym czy pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku, oraz 2) czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Oceniając charakter informacji, której udostępnienia domagał się skarżący, tj. wyszczególnionej we wniosku dokumentacji dotyczącej zadania pn. Budowa Nowego Inkubatora Nowych G. podkreślenia wymaga, że z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został w szczególności na: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zatem, są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne i wśród nich wymienia m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. precyzuje ponadto, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, kieruje w jakimkolwiek zakresie działalnością takiego podmiotu i reprezentuje go na zewnątrz a przy tym dysponuje środkami publicznymi oraz organizuje administracyjną, finansową i gospodarczą jego obsługę – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Toteż zadania wykonywane przez podmioty, ze względu na znaczenie dla rozwoju regionu, jego promocji a tym samym także poziomu życia obywateli, służącego de facto urzeczywistnianiu dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP – są "sprawami publicznymi", o których stanowi art. 1 u.d.i.p. Ta zaś okoliczność, nakłada na Agencję obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej ze sprawami publicznymi i ich wykonywaniem. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro G. Agencja Przedsiębiorczości i Rozwoju sp. z o.o. jest spółką z Gminą G., jako jej głównym udziałowcem, która prowadzi intensywne działania na rzecz wsparcia biznesu, nauki i samorządu, czyli podmiotu będącego – jak podkreśliła Agencja w odpowiedzi na skargę – spółką prawa handlowego, w której wszystkie udziały należą do różnych jednostek samorządu terytorialnego, z dominującym udziałem Gminy G., to jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznych, w których posiadaniu się znajduje. Agencja już nie dostrzega, mimo wskazywania udziałowców w jednostkach samorządu terytorialnego, zadań publicznych przez nią wykonywanych. Tymczasem nie powinno budzić wątpliwości, że to Gmina G. w ramach nałożonych na nią ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej usg) – zadań w zakresie rozwoju, intensywnie wspiera rozwój przedsiębiorczości – posiadając ofertę w kilku miastach w regionie właśnie poprzez działanie w ramach i poprzez Agencję. Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego o najszerszym zakresie kompetencji, bowiem art. 6 usg wprowadza domniemanie właściwości gminy dla wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie są one zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawa ta określa dwa rodzaje zadań, które może wykonywać gmina: 1) zadania własne, którymi są zadania mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty; 2) zadania zlecone – są to zadania z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Poza sporem jest – fakt notoryjny – GAPR sp. z o.o. jest spółką z Miastem G. jako jej głównym udziałowcem, której zadaniem jest w szczególności wspieranie mikro, małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Wspieranie MŚP stanowi istotny element polityki Miasta G., a utworzenie spółki stało się instrumentem jej realizacji. Od 15 lat Agencja prowadzi intensywne działania na rzecz nauki, biznesu i samorządu. To właśnie Miasto G. – za pośrednictwem GAPR – zyskało część lub całość parków przemysłowych w B. i Ż. Tymczasem zgodnie z art. 16 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. ogół mieszkańców zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Wspólnota ta uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, co jest wyrazem konstytucyjnej zasady decentralizacji władzy publicznej, wyrażonej w art. 15 Konstytucji RP, mającej na celu umożliwienie społecznościom lokalnym bezpośredni wpływ na funkcjonowanie ich wspólnoty, poprzez przejęcie zadań lokalnych nie zastrzeżonych z mocy prawa na rzecz innych podmiotów. Zadania te samorząd wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Dodać jeszcze można, że zgodnie z art. 9 ust. 1 usg w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W sytuacji gdy jednostka samorządu terytorialnego zaangażowała w spółkę środki publiczne, to majątek spółki ma charakter publiczny, a sposób jego wykorzystania związany z wykonywaniem zadań o charakterze użyteczności publicznej nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. Bezsprzecznie zatem Agencja jest podmiotem zobowiązanym z mocy art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W świetle art. 4 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w ust. 1 i 2. Zatem, Gmina i podmioty z nią związane realizując obowiązki nałożone na nią ustawą wykonuje, w ich ramach, zadania o charakterze publicznym. Sąd uznał zatem żądane informacje, jako informację publiczną w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.d.i.p. Dotyczy ona bowiem działań prowadzonych przez podmiot, w tym wykonywanych w ramach jego publicznoprawnych zadań. Sąd przyjął, że bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy, lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy bowiem do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie przewidywanej prawem decyzji lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla skuteczności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Okoliczności te mogą mieć natomiast znaczenie dla oceny charakteru bezczynności przypisanej zobowiązanemu do właściwego działania podmiotowi. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność nie jest możliwe określenie, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, której skarga dotyczy. Przepis art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we właściwej formie, we właściwym terminie, a nadto rozstrzygnięcie kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Będące w posiadaniu organu dokumenty z zakresu spraw publicznych, stanowią – co do zasady – informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p.). Niemniej, nie wszystkie dokumenty takiego podmiotu będą podlegały udostępnieniu na tożsamych zasadach. Wszak ustawodawca rozróżnił tryb pozyskiwania informacji prostej i przetworzonej. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z 22 lutego 2012 r., I OSK 2291/11. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, tj.: 1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w biuletynie; 2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej; 3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie; 4) udostępnienie informacji publicznej; 5) decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: a) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej; b) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p.; c) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Z przytoczonego powyżej katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne jest w niniejszej sprawie udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., l OSK 1774/10). Stosownie do art. 14 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja ta nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jednocześnie ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) czy też poinformować pismem o powodach nieudzielenia informacji. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, adresat wniosku zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji tego, tylko w tych przypadkach, do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym sprawy nie można postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z dostrzeżoną bezczynnością. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. można uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie ich w sposób niewątpliwie nieprawidłowy. Jako rażące naruszenie prawa traktowany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak też NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12. Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła G. Agencja Przedsiębiorczości i Rozwoju Sp. z o.o. w G., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. przez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie realizując inwestycję pod nazwą Nowy Inkubator Nowych G. wykonywała zadanie publiczne w zakresie wspierania małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP), a przez to realizowała politykę gospodarczą Miasta G. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykonywanie zadań publicznych przez spółkę prawa handlowego może także wynikać z zawartej przez nią umowy, np. z dominującym wspólnikiem. Umowa tego rodzaju nie została jednak zawarta przez skarżącą kasacyjnie. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że nie jest ona podmiotem, o którym mówi art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a tym samym nie ciąży na niej obowiązek udostępnienia informacji na podstawie tej ustawy. Odmienne ustalenia Sądu, iż skarżąca kasacyjnie realizuje, jako jednostka zależna, część zadań własnych Gminy G., a w szczególności jej zadaniem jest wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw są dowolne i nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale sprawy. Przykładem wspierania małych i średnich przedsiębiorstw nie jest z pewnością podjęcie się budowy budynku z lokalami użytkowymi i zaoferowanie własności poszczególnych lokali za odpowiednią cenę zainteresowanym przedsiębiorstwom. Korzystając z płynności finansowej, zachowała się ona jak profesjonalny deweloper, który zainwestował wolne środki i wkrótce po zakończeniu budowy zbył zdecydowana większość lokali, zapewniając sobie właściwy zwrot z inwestycji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie jest trafny. Nie ulega wątpliwości, że G. Agencja Przedsiębiorczości i Rozwoju Sp. z o.o. w G. powstała w celu realizacji zadań ustawowych spoczywających na jednostkach samorządu terytorialnego, będących jej udziałowcami, co znajduje podstawę prawną w art. 9 ust. 1 usg. To zaś oznacza, że jest ona podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. I tego faktu nie zmienia okoliczność, że zadania te są wykonywane w formach charakterystycznych dla spółek prawa handlowego, a więc odpłatnie. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z cytowanego powyżej przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Oznacza to, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej również na podstawie tego przepisu, ponieważ nie ulega najmniejszej wątpliwości, że dysponuje ona majątkiem publicznym. Z tego też powodu mieści się ona w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, zawartym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.