II OSK 2805/14

Dnia 17 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. i K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1037/13 w sprawie ze skarg Gminy [...], Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [...], I.R., J. L. L., E. P., C. J., K. L., J. D., E. W., B. W., M. W., T.M., M. K., U. L. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od J. O. i K. O. na rzecz Gminy [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 25 czerwca 2014 r., II SA/Lu 1037/13 w sprawie ze skarg: Gminy [...], Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Lublinie, [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Starosta Chełmski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych w granicach obrębu [...] i obrębu [...], o łącznej powierzchni obszaru scalenia 397,0977 ha, na wniosek 70,92% właścicieli gospodarstw rolnych położonych na obszarze scalenia w miejscowości [...] oraz 72,95% właścicieli gospodarstw rolnych położonych na obszarze scalenia w miejscowości [...]. W dniu [...] maja 2013 r. okazano uczestnikom scalenia gruntów projekt scalenia opracowany przez geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji w Lublinie [...]. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. (złożonym w dniu [...] maja 2013 r.) zastrzeżenie do projektu scalenia zgłosił uczestnik scalenia [...], będący właścicielem gospodarstwa rolnego nr [...], położonego w obrębie [...]. K. O. zażądał pozostawienia należących do niego gruntów "bez żadnych odchyleń w starym stanie posiadania, czyli w tych samych granicach" oraz zachowania drogi dojazdowej, która prowadzi do drogi głównej ze [...] do [...] przez działki nr nr ewid [...] do zabudowań położonych na działce nr ewid. [...]. W dniu [...] czerwca 2013 r. odbyło się posiedzenie komisji powołanej w dniu [...] stycznia 2012 r. w celu wydania opinii o zastrzeżeniach do projektu scalenia gruntów wsi [...] i [...], w toku którego to posiedzenia zaopiniowano negatywnie zastrzeżenie K. O. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (złożonym w dniu [...] lipca 2013 r.) K. O. poinformował Starostę Chełmskiego o złożeniu w dniu [...] czerwca 2013 r. w Sądzie Rejonowym w Chełmie wniosku o zasiedzenie drogi dojazdowej, opisanej w jego zastrzeżeniu do projektu scalenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], organ pierwszej instancji: 1) skorygował powierzchnię obszaru scalenia gruntów [...], gmina [...] z 397,0977 ha na 397,2670 ha, bez zmiany przebiegu granic zewnętrznych obszaru scalenia; 2) zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu [...], gmina [...] położonych w granicach obszaru scalenia określonych w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], o łącznej powierzchni 397,2670 ha, przedstawiony na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze pomiarowo-szacunkowym gruntów, sporządzonych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w Lublinie – operat nr ew. [...]; 3) odmówił uwzględnienia zastrzeżenia do projektu scalenia zgłoszonego przez K. O.; 4) wydzielił grunty ekwiwalentne za grunty stanowiące współwłasność uczestników scalenia określonych w pkt. IV sentencji; 5) zatwierdził powiększenia gospodarstw za dopłatą dokonane w trakcie scalenia w sposób opisany w pkt. V sentencji: 6) zobowiązał uczestników scalenia wskazanych w pkt. V sentencji decyzji do dokonania wpłat z tytułu powiększenia gospodarstw poszczególnych, w wysokościach określonych w pkt. V sentencji, a obliczonych zgodnie z pkt. 10 uchwały uczestników scalenia z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów obrębów ewidencyjnych [...], gmina [...] – w terminie 2 miesięcy od zakończenia scalenia, liczonym od dnia następnego po dniu, gdy decyzja niniejsza stanie się ostateczna; 7) zatwierdził terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia określone w odrębnym protokole stanowiącym załącznik do decyzji; 8) zatwierdził klasyfikację gleboznawczą gruntów położonych w granicach obszaru scalenia, wykazaną na mapie klasyfikacji oraz w operacie klasyfikacyjnym, to jest w dokumentach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] stycznia 2012 r.; 9) orzekł o przeniesieniu obciążeń wpisanych do ksiąg wieczystych z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia; 10) orzekł o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazanej decyzji Starosta Chełmski przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz wyjaśnił wyczerpująco motywy swego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zastrzeżenia K. O. organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zasługiwało ono na uwzględnienie. Wyjaśniając swoje stanowisko w powyższej kwestii organ podkreślił, iż z analizy stanu własności i rozmieszczenia działek gruntu przed scaleniem wynikało, że działki, które przywołał w swoim zastrzeżeniu K. O. stanowiły przedmiot własności T.L. (działki o dawnych numerach ewidencyjnych: [...]) oraz J. O. (działki o dawnych numerach ewidencyjnych: [...]) i położone były "naprzemiennie". Droga, o której zachowanie wnioskował K. O., stanowi natomiast jedynie pas gruntu użytkowany w terenie jako dojazd, bez jego fizycznego wydzielenia jako użytek gruntowy bądź jako odrębna działka ewidencyjna. Zdaniem organu oznacza to, że przed scaleniem działka nr [...] stanowiąca własność K. O., zgodnie ze stanem wynikającym z dokumentacji geodezyjnej i prawnej, nie posiadała dojazdu do nieruchomości. Nie został również zapewniony dostęp do drogi publicznej dla tej nieruchomości poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. W trakcie opracowania projektu scalenia gruntów, jak podkreślił Starosta, opisane wyżej działki gruntu zostały scalone w sposób zgodny ze stanem własności (za zgodą obu właścicieli nieruchomości). Nadto gospodarstwo rolne J. O. – w wyniku scalenia – uległo zmniejszeniu o grunt, który powiększył gospodarstwo Z. i J. M. Grunty zaprojektowane po scaleniu dla T.L. zostały przedzielone drogą o szerokości 4 m, która zaprojektowana została jako część działki nr [...] odpowiadającej przed scaleniem działce nr [...]. Wydzielona na potrzeby dojazdu część działki nr [...] z gruntów przypadających po scaleniu T. L. została zaprojektowana w linii prostej i przesunięta w kierunku północnym w stosunku do "wyjeżdżonej" w terenie drogi. Powyższe rozwiązanie uzasadnione było koniecznością zaprojektowania granicy działki, stanowiącej dojazd, w taki sposób, aby użytkowanie drogi nie było uciążliwe dla znajdujących się w sąsiedztwie budynków leżących na nieruchomości oznaczonej po scaleniu jako działka nr [...], stanowiącej własność T. L. oraz tak, aby granica działki nr [...] po scaleniu przebiegała na tyle daleko od budynków, by spełnione zostały w tym zakresie wymogi prawa budowlanego oraz z uwzględnieniem położenia nieużytku zlokalizowanego na działce nr [...]. Starosta Chełmski podkreślił, że na inne położenie części działki nr [...] pomiędzy gruntami wydzielonymi dla T. L. nie wyraził zgody jego pełnomocnik – K. L. Z uwagi na wymienione wyżej argumenty komisja opiniująca w protokole z dnia [...] czerwca 2013 r. wydała negatywną opinię, co do zastrzeżenia K. O. W tej sytuacji, jak wskazał Starosta Chełmski, rozstrzygając zastrzeżenie K. O. wzięto pod uwagę fakt, iż spełnione zostało jedno z głównych założeń scalenia, to jest zapewniono jego działce dostęp do drogi publicznej i zaprojektowano ten dostęp w sposób racjonalny. Odwołania od powyższej decyzji złożyli w jednym piśmie: K. O. i jego matka J. O. (niebędąca uczestniczką scalenia) zarzucając organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie zarzutu wniesionego przez K. O. Dodatkowo odwołujący się podnieśli, że K. O. nie składał wniosku o objęcie scaleniem zabudowanej działki oznaczonej przed scaleniem numerem [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie zaskarżoną decyzją uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, iż w świetle art. 2 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, wyrażenie zgody przez właściciela gruntu zabudowanego jest podstawowym warunkiem prowadzenia przez organ właściwy postępowania scaleniowego, obejmującego ten grunt, które zostało wszczęte bez wniosku jego właściciela. Prowadzenie postępowania w takiej sprawie bez uzyskania zgody właściciela gruntu zabudowanego stanowi naruszenie prawa wymagające uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie to uzasadnia nadto utrwalone w orzecznictwie sądowym stanowisko, zgodnie z którym za niedopuszczalne uznaje się orzekanie przez organy administracji tylko co do części przedmiotu określonego jako obszar scalenia, a nie co do jego całości. Decyzja scaleniowa, jak podkreśliło Kolegium, stanowi jedną, integralną decyzję obejmującą obszar scalenia, a nie sumę jednostkowych decyzji dotyczących poszczególnych działek gruntu. Skargi na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli: Gmina [...], Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Lublinie, [...]. Skarżący w jednobrzmiących w istocie skargach zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art 10 § 1 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Chełmskiego z pominięciem 260 uczestników scalenia będących stronami w sprawie i uniemożliwienie im wypowiedzenia się co twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniu od przedmiotowej decyzji przez uczestnika scalenia Pana K. O., 2. art 7 K.p.a., poprzez rozpoznanie odwołania K. O. od decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem interesu społecznego oraz z pominięciem interesu 261 uczestników postępowania scaleniowego nie wnoszących żadnych zastrzeżeń co do tej decyzji, w sytuacji gdy jej uchylenie oddziałuje na sytuację prawną wszystkich uczestników scalenia, a nie tylko wnoszącego odwołanie, 3. art 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego występującego w sprawie, 4. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, w sytuacji gdy odwołanie wniesione przez K. O. dotyczyło jedynie należącego do niego gospodarstwa rolnego, 5. art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, poprzez wadliwe uznanie, że brak wniosku K. O. o objęcie scaleniem jego zabudowanej działki uzasadniał uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy wymóg ten odnosi się wyłącznie do przypadków, gdy może zaistnieć konieczność przeniesienia całości lub części zabudowań na rzecz innergo uczestnika scalenia; Skarżący podnieśli również, iż organ odwoławczy nie uwzględnił należycie tego, że: decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że uczestnicy scalenia weszli w posiadanie nowo wydzielonych gruntów; część uczestników scalenia dokonała powiększenia gospodarstw za dopłatą; część uczestników scalenia dokonała wyjścia ze współwłasności; wydzielono nowe drogi na rzecz Gminy [...]; dokumentacja techniczna, powstała w wyniku scalenia, została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że skargi są zasadne. Sąd wskazał, że zmiana granic nieruchomości zabudowanej w trakcie scalenia gruntów możliwa jest bez zgody jej właściciela, o ile zmiana ta nie prowadzi do pogorszenia warunków użytkowania takiej nieruchomości. Jakkolwiek decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane pod rządami przepisów ustawy sprzed nowelizacji, to należy mieć na względzie, że w wyniku scalenia gruntów zatwierdzonego decyzją Starosty Chełmskiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], nie została naruszona integralność działki siedliskowej K. O. Trzeba bowiem podkreślić, że siedlisko to, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zlokalizowane było na działce ewidencyjnej oznaczonej przed scaleniem numerem [...], o powierzchni 0,58 ha, z czego jedynie 0,22 ha wykazane było w operacie ewidencji gruntów jako teren rolny zabudowany. Oznacza to, iż większa część działki nr [...] stanowiła tereny rolne i była wykorzystywana rolniczo. Ponadto, jak zauważył organ pierwszej instancji, wszystkie sąsiednie działki gruntu przylegające do działki nr [...] stanowiły i stanowią grunty orne (rolne), a więc objęcie ich scaleniem de facto musiało mieć wpływ na "wyznaczenie" granic tej działki w trakcie scalenia. W świetle akt administracyjnych sprawy niekwestionowanym jest zdaniem sądu też to, że gospodarstwo rolne K. O. pozostało w istocie w dotychczasowym stanie posiadania. Jedyne zmiany, jakie nastąpiły w części tego gospodarstwa obejmującej dawną działkę nr [...] polegały na włączeniu do powierzchni gospodarstwa przyległego rowu, który był użytkowany faktycznie przez K. O. i który dbał o jego przepustowość oraz polegały na wydzieleniu drogi dojazdowej do jego gospodarstwa. Do czasu scalenia K. O. dojeżdżał bowiem do swojego gospodarstwa po gruntach stanowiących własność osób trzecich. Dlatego też granice działki K. O. (nie licząc włączonego do jej obszaru rowu) pozostały w tym samym miejscu, co potwierdza tzw. "nakładka" mapy ewidencyjnej sprzed scalenia i mapy po scaleniu. W karcie uczestników scalenia K. O. wnosił zresztą o pozostawienie jej w dotychczasowym stanie, co zostało uwzględnione przez organ pierwszej instancji, skoro grunty z zabudowaniami nie zostały przeniesione, a ich granice odpowiadają granicom sprzed scalenia. W wyniku scalenia siedlisko K. O. nadal zajmuje ułamkową część nowoutworzonej działki ewidencyjnej i siedlisko to funkcjonuje w ramach tejże działki. Zaskarżona decyzja narusza prawo również z innych powodów. Jako podstawę prawną tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wskazało art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, że rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten pozwala więc na wydanie opisanej w nim decyzji kasacyjnej jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium dopatrzyło się naruszenia prawa polegającego na objęciu scaleniem dawnej działki nr [...], pomimo braku wniosku K. O. o wniesienie jej do scalenia. Oznacza to, iż powodem uchylenia decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], było naruszenie przez ten organ przepisu prawa materialnego – art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Organ odwoławczy nie kwestionował również prawidłowości ustalenia przez Starostę stanu faktycznego w sprawie. Tym samym organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał, że odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zostały wniesione przez K. O. i jego matkę J. O. (niebędącą uczestniczką scalenia). Kolegium nie wyjaśniło natomiast, z jakich powodów nie odniosło się w żaden sposób do odwołania J. O. Od tego wyroku J. i K. O. wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a, art. 151 P.p.s.a i art 144 §4 P.p.s.a przez uwzględnienie skargi przez Sąd pomimo, iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organ i zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować oddalenie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to: art. 28 kpa przez uznanie, że J. O. nie powinna brać udziału w postępowaniu scaleniowym, gdy zainteresowany interes prawny w takim postępowaniu posiada, art. 10 kpa przez pozbawienie skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu, między innymi przez nieuwzględnienie ich wniosku o dokonanie oględzin terenu objętego scaleniem w zakresie ich dotyczącym, art. 138 § 2 kpa przez błędne uznanie, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji tylko w oparciu o zarzut naruszenie prawa materialnego, gdy orzeczenie zostało podjęte ze względu na rażące naruszenie postępowania administracyjnego, art. 7, 77 §1, 80 kpa i art. 107 §3 poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy i błędną ocenę dowodów, co skutkowało poczynieniem wadliwych ustaleń faktycznych przez: i. błędne ustalenie, że granice działek będących we władaniu skarżących nie ulegały zmianie w projekcie scalenia, ii. wadliwe określenie przebiegu granic działek podlegających scaleniu, a posiadanych przez skarżących , czego skutkiem jest ich zwężenie i likwidacja drogi dojazdowej do działek ewidencyjnych i rolnych, iii. uznanie, że tzw. nakładka daje podstawy do ustalenia, czy doszło do zmiany granic, iv. pominięcie, że organ I instancji nie dostrzegł, że na działce nr [...] są zabudowania, v. wadliwe ustalenie klas bonitacyjnych w scaleniu, vi. zaakceptowania wyznaczonej drogi w scaleniu, gdy nie spełnia ona warunków umożliwiających korzystanie z niej ze względu na warunki energoelektryczne, ukształtowanie terenu i jej usytuowanie. Zarzucono też naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 179 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ) przez błędne stosowanie i uznanie, iż tereny zabudowane należące do K. O. nie zostały objęte scaleniem, a więc nie była konieczna jego zgoda na scalenie. Wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W kolejnych licznych pismach procesowych skarżący kasacyjnie uzupełnili swoje stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. - tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postępowania (pkt 2), z zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jednak w przedmiotowej sprawie zasadne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, albowiem ocena tego zarzutu będzie mieć wpływ na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że doszło do naruszenia prawa materialnego tj.art.2 ust.3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. przez błędne stosowanie i uznanie, iż tereny zabudowane należące do K. O. nie zostały objęte scaleniem, a więc nie była konieczna jego zgoda na scalenie. W uzasadnieniu zaś tego zarzutu tj naruszenia art.2 ust.3 ustawy podaje, że Sąd doszedł do wadliwego wniosku, że wskazany przepis nie został naruszony, nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że bez zgody uczestników do scalenia włączono teren zabudowany. Powołany art.2 ust 3 ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) miał następującą treść "Grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie". Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni powyższego przepisu zwrócił przede wszystkim uwagę na pojęcie "grunty zabudowane" w rozumieniu tej ustawy za które uznaje się grunty zajęte pod budynki i podwórza oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie tych budynków i podwórza. Zdaniem Sądu zamiarem ustawodawcy, stwarzającego szczególną formę ochrony działek siedliskowych w procesie scalenia, było zachowanie dotychczasowej funkcji zagospodarowania oraz niezbędnego terenu siedliska. Oznacza to, iż zachowana została dotychczasowa możliwość właściwego wykorzystania istniejących na tej działce obiektów budowlanych i nie zachodzi konieczność ich rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce, tym samym nie narusza to dyspozycji art.2 ust.3 ustawy. Zgadzając się z tym stanowiskiem prawnym Sądu I instancji, należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni ówczesnego art.2 ust.3 ustawy zwrócić jeszcze uwagę na następujące argumenty. Mianowicie wymóg objęcia postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych na wniosek właściciela połączony był z warunkiem dokonania przez właściciela rozbiórki , lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie". Jeżeli zatem w postępowaniu scaleniowym zachodziłaby konieczność nałożenia na właściciela gruntu (uczestnika postępowania scaleniowego) obowiązku w postaci: rozbiórki zabudowań lub przeniesienia zabudowań, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w innej formie to możliwe jest tylko wówczas gdy właściciel gruntów złożył wniosek o objęcie postępowaniem scaleniowym gruntu zabudowanego. Ten wymóg zgody właściciela gruntu zabudowanego na objęcie tego gruntu postępowaniem scaleniowym stanowić ma pewną ochronę dla właściciela przed nałożeniem na niego jednego z obowiązków o których mowa wcześniej. Jednym słowem organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie może nałożyć na właściciela gruntu zabudowanego obowiązku rozbiórki zabudowań, lub przeniesienia zabudowań, albo nie może dokonać rozliczenia wartości zabudowań w innej formie, jeżeli właściciel gruntu zabudowanego nie złożył wniosku o objęcie postępowaniem scaleniowym gruntu zabudowanego. Natomiast analizowanej normy zawartej w przepisie art.2 ust.3 ustawy nie można interpretować w ten sposób, że wniosek właściciela gruntu zabudowanego na objęcie postępowaniem scaleniowym jest niezbędny również wówczas, gdy na właściciela gruntu zabudowanego nie będzie nałożony ani obowiązek rozbiórki, ani obowiązek przeniesienia zabudowań, ani nie będzie zachodziła konieczność rozliczenia wartości zabudowań w innej formie, albowiem zabudowana nieruchomość w wyniku postępowania scaleniowego nie przypadnie innemu uczestnikowi scalenia, ale pozostanie własnością dotychczasowego właściciela gruntu. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania dotyczące wykładni art.2 ust.3 ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli w tym zakresie zaskarżonej decyzji i słusznie nie zgodził się z wykładnią dokonaną przez organ II instancyjny. Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 151, art.141§ 4 p.p.s.a w związku z art. 28, 10, 138 § 2 , art. 7, art.77 § 1, art.80 i art.107 §3 k.pa. Przed odniesieniem się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Zadaniem zatem sądu jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, a nie orzekanie o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym. Stosownie do przepisów powołanej ustawy z 26 marca 1982 r. scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 kpa). Nadto należy zwrócić uwagę, że postępowanie o scalenie gruntów uregulowane w ustawie z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów jest postępowaniem administracyjnym, w którym cały szereg zagadnień dotyczących tego postępowania został uregulowany w przedmiotowej ustawie. Stąd też zgodnie z art.33 ust.1 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy powołanej ustawy, regulujące w sposób odrębny kwestie uregulowane w przepisach k.p.a. ( np. jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia, w tym postępowaniu zasada czynnego udziału stron w postępowaniu została wyłączona, podobnie w sposób szczególny zostały określone zasady dotyczące ustalania równej wartości szacunkowej gruntu ) mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w k.p.a. stanowiąc w tym zakresie przepisy szczególne, wobec Kodeksu (lex specialis). W tym kontekście zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów kpa takich jak: art.10, art.7, art.77, art.80 kpa są bezprzedmiotowe, natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie wskazano żadnych przepisów dotyczących postępowania lecz zawartych w ustawie scaleniowej. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art.28 k.p.a. przez uznanie, że J. O. nie powinna brać udziału w postępowaniu scaleniowym. Przede wszystkim zarzut naruszenia art.28 k.p.a należy oceniać na gruncie norm prawa materialnego, który przesądza w rozumieniu art. 28 k.p.a. o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym. Stąd też prawidłowo sformułowany zarzut dotyczący naruszenia art.28 k.p.a. powinien być powiązany z właściwym dla przedmiotu sprawy przepisem materialnoprawnym z którego wynikałby interes prawny, z samego art.28 k.p.a. nie można zaś wywieść legitymacji strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Niezasadny jest również zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.138 § 2 k.p.a. , Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.