I OSK 804/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O., A. M., E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1345/15 w sprawie ze skargi D. O., A. M., E. K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. O., A. M., E. K. kwotę 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I OSK 804/16 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1345/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. O., A. M. i E. K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...]r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Dzielnicę-Gminę W. z mocy prawa w dniu [...]r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody W. nr [...] w części dotyczącej budynku wystąpiły D. O., A. M. i E. K. – następczynie prawne właściciela dekretowego nieruchomości, tj. Z. K.. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości budynkowej do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] W. w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], nr działki [...] z obrębu [...]. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Minister podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż ww. skomunalizowana nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, zwany dalej "dekretem"). Art. 1 dekretu stanowi, że wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy W. Następnie na mocy przepisów art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, o czym stanowi art. 5 dekretu, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Organ odwoławczy wyjaśnił, że aby zachować ww. prawo konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej później na własność czasową, a następnie na prawo użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo nie złożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony, jednakże nie wynika, aby zapadło prawomocne rozstrzygnięcie w tym zakresie. Natomiast, uznanie bądź nie uznanie, iż wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej został złożony skutecznie (przyznano prawo własności czasowej - aktualnie użytkowania wieczystego) ma znaczenie dla ustalenia prawa własności budynków posadowionych na spornej nieruchomości w dniu komunalizacji - tj. na dzień [...]r. Organ odwoławczy podkreślił za organem pierwszej instancji, że rozpatrzenie wniosku dekretowego leży w kompetencji Prezydenta W.. W piśmie Urzędu [...] W. z dnia [...]r., nr [...] wskazano, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu położonego w W. przy ul. [...] hip. Nr [...] nie zostało dotychczas zakończone. Tym samym, Minister nie podzielił stanowiska wnioskodawców co do tego, że nie ma wątpliwości, iż budynek przy ul. [...] stanowił w dniu [...]r. i w dalszym ciągu stanowi współwłasność wnioskodawczyń. Na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...]r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły D. O., A. M. i E. K., reprezentowane przez r. pr. Z. B.. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez pominięcie faktu, że wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w[...] W z dnia [...]r. ([...]), odmawiającego dawnemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], znajdujący się na nieruchomości budynek od daty wejścia w życie dekretu do chwili obecnej stanowi własność następców prawnych dawnego właściciela. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że toczące się przed Prezydentem m. st. Warszawy postępowanie z wniosku Z. K. i A. R. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], hip. Nr [...], który wpłynął do Zarządu Miejskiego w dniu [...]r., jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżących, że decyzja Ministra z dnia [...]r. wywołała taki skutek, że prawo własności budynku przy ul. [...] powróciło do dawnego właściciela (następców prawnych), tak jak gdyby nigdy go nie utracił. Co do braku skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej (co miało miejsce w niniejszej sprawie) Sąd odwołał się do postanowienia Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010 (Lex Polonica nr 3069034, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/11, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/2OSP 2013/4 poz.46). W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów w. przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca uprawnionym uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie – art. 5 dekretu. Sąd I instancji wskazał na cel przepisów dekretu. Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być zachowana przez byłych właścicieli gruntu gdy uzyskali na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo (terminu złożenia wniosku i przesłanek ustanowienia prawa). W sprawie niniejszej (wobec decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]r., nr [...]) wniosek z [...] r. o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) nadal pozostaje nierozpoznany, a więc nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej, że w dniu [...]r. nieruchomość budynkowa stanowiła własność następców prawnych właściciela dekretowego. Przesądzi bowiem o tym dopiero wynik postępowania prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy – na co słusznie wskazywały organy administracji uzasadniając konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodły D. O., A. M., E. K., zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W zakresie prawa materialnego podniesiono zarzut błędnej wykładni: - art. 5 dekretu, poprzez pominięcie faktu, że wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...]r. ([...]), odmawiającego dawnemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], znajdujący się na nieruchomości budynek od daty wejścia w życie dekretu do chwili obecnej stanowi własność następców prawnych dawnego właściciela, W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ograniczenie skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji jedynie do wyeliminowania aktu administracyjnego z obrotu prawnego z jednoczesnym pozostawieniem w obrocie skutków jakie to orzeczenie administracyjne wywołało, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, zawieszającego postępowania do czasu zakończenia prowadzonego przez Prezydenta [...] W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], podczas gdy wynik tego postępowania nie ma żadnego wpływu na fakt wydania decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...]r., w warunkach rażącego naruszenia prawa, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z przepisami powołanymi w punkcie 1 poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wydanego z naruszeniem prawa materialnego opisanym w ww. zarzucie odnoszącym się do prawa materialnego. Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter techniczny, a przepisy komunalizacyjne weszły w życie w związku z restytucją samorządów terytorialnych, zatem decyzja komunalizacyjna dotyczyła jedynie podziału własności nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 Nr 32 poz 191 ze zm.), decyzja komunalizacyjna nie narusza praw osób trzecich do nieruchomości. Sam zatem fakt komunalizacji pozostaje bez znaczenia dla uprawnień skarżących wynikających z przepisów dekretu warszawskiego, w tym w szczególności art. 5, który wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit - w myśl której wszystko, co zostało wzniesione na gruncie stanowi własność właściciela gruntu (ta zasada, jest zasadą kodeksową - art. 48 k.c., a nie wynika z quasi konstytutywnej decyzji komunalizacyjnej). Zgodnie zaś z art. 1 tego dekretu, grunty na obszarze miasta W. stały się własnością gminy, a budynki i inne przedmioty znajdujące się na tych gruntach, stosownie do art. 5 dekretu, pozostały własnością dotychczasowych właścicieli. W sprawie postępowanie dekretowe pierwotnie zostało zakończone na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...]r. ([...]), którym odmówiono dawnemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego i orzeczono o przejściu prawa własności budynku na rzecz Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia z dnia [...]r. nr [...], która wywołała ten skutek, że prawo własności budynku przy ul. [...] powróciło ze skutkiem wstecznym do skarżących, tak jak gdyby nigdy go nie utracili. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Istota sporu sprowadza się do kwestii czy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego, stwierdzającej że z mocy prawa, w dniu [...]r., gmina Dzielnica W. nabyła własność nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...]. Zawieszenie postępowania nie jest prawidłowe, albowiem nie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., orzeczenie w sprawie nierozpoznanego jeszcze wniosku dekretowego względem postępowania nieważnościowego. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie wniosku dekretowego, bowiem zawieszenie dotyczy postępowania nieważnościowego, a więc postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w którym ocenia się czy decyzja zawierała, którąś z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zagadnienie wstępne jest zagadnieniem tamującym, uniemożliwiającym rozpoznanie sprawy. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że ma ono charakter weryfikacyjny w odniesieniu do decyzji, która została już wprowadzona do obrotu prawnego. Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, niezależnie od stanowiska co do charakteru i skutków jakie ona wywołuje (por. szerzej M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, passim, Zakamycze 2006; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 149-151) ma charakter następczy względem decyzji ocenianej trybie nadzorczym. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie w trybie nadzorczym jest ocena ewentualnych wad prawnych decyzji już istniejącej w obrocie prawnym. Występujący niewątpliwy związek pomiędzy wymienionymi dwoma postępowaniami nie ma charakteru prejudykatu, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów uchylono wyrok Sądu I instancji oraz oba postanowienia o zawieszeniu postępowania. Na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.