II GSK 1372/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 140/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 140/15 Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia [...] z dnia [...] marca 2014 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Wniosek o zmianę zezwolenia dotyczył zmiany rozkładu jazdy na linię komunikacyjną K. D.-P.-G.-W. polegającej m.in. na wprowadzeniu do posiadanego rozkładu jazdy na przedmiotowej linii nowego przystanku zlokalizowanego w W., przy P. [...]. Sąd I instancji działał w oparciu o następujące ustalenia co do stanu sprawy: Organy wskazywały, że do wniosku o zmianę zezwolenia ma zastosowanie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej: utd), który wymaga od wnioskodawcy min. potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tych przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Miasto S. W. – Zarząd Transportu Miejskiego jako organizator publicznego transportu zbiorowego na terenie m. st. W. określił przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem nie jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnione dla wszystkich operatorów i przewoźników. Wśród tych przystanków nie wskazano przystanku przy P. [...] w W. Przystanek ten nie jest zatem przystankiem dostępnym dla przewoźników, którzy w aktualnym stanie prawnym wnioskują o wydanie zezwolenia lub jego zmianę, a którzy chcieliby korzystać z tego przystanku. Jedynym przystankiem zlokalizowanym w centrum W. jest przystanek przy A. J., parking U. Z uwagi na fakt, że skarżący nie posiadał w dotychczasowym rozkładzie jazdy, który stanowi załącznik do jego zezwolenia na linię K. D.-P.-G.-W., przystanku W.-P. [...], pomimo posiadania potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tego przystanku, przystanek ten nie mógł być uwzględniony w nowym rozkładzie jazdy, a zatem wniosek o zmianę zezwolenia nie mógł być rozpatrzony zgodnie z żądaniem skarżącego. Uwzględnienie w rozkładach jazdy innych przewoźników korzystających z przedmiotowego przystanku wynika jedynie z faktu, że przewoźnicy ci (przed wejściem w życie ustawy o publicznym transporcie drogowym), posiadali potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tego obiektu, a posiadane przez nich rozkłady jazdy obejmowały także ten przystanek. Zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rozkłady jazdy uzgodnione przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność przez okres, którego dotyczą albo do czasu wprowadzenia w nich zmian przez przewoźnika. Przy czym zgodnie z art. 78 cyt. ustawy, podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Podnosił, że przepisy prawa zasadniczo różnicują traktowanie przewoźników umożliwiając jednym korzystnie z atrakcyjnie usytuowanych lokalizacji przystanków, innym zaś takiej możliwości odmówił. Jedynym kryterium różnicującym podmioty jest to, czy przed datą wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określony podmiot dysponował zezwoleniem uwzględniającym przystanek komercyjny, niewymieniony aktualnie w wykazie sporządzonym przez organizatora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: ppsa). W ocenie Sądu I instancji posiadanie uzgodnienia z odpowiednimi podmiotami (właścicielami lub zarządzającymi) zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków objętych rozkładem jazdy jest istotną przesłanką wydania i posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Sąd zauważył, że organy uwzględniły istotne zmiany zasad świadczenia usług w zakresie publicznych przewozów osób, jakie wprowadziła ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, z późn. zm.; dalej jako uptz), a w szczególności regulacje zawarte w przepisach przejściowych tej ustawy. Publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (art. 5 ust. 1 uptz). Realizowanie publicznego transportu drogowego wymaga zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, potwierdzenia zgłoszenia przewozu, bądź uzyskania decyzji o przyznaniu otwartego dostępu (art. 5 ust. 2 uptz). Publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego, zwanego dalej "operatorem" lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone odpowiednio m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 6 ust. 1 pkt 3 uptz). W związku z zasadniczą zmianą zasad wykonywania usług w zakresie publicznego transportu drogowego kluczowe dla sprawy są regulacje zwarte w przepisach przejściowych ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z art. 78 uptz, podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r., na warunkach określonych w zezwoleniu. Obejmuje to również kwestie uzgodnienia korzystania z obiektów dworcowych i przystanków objętych rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 utd, zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza między innymi w razie zmiany rozkładu jazdy, częstotliwości kursowania pojazdów lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Dokonanie zmiany rozkładu jazdy, poprzez dodanie nowego przystanku nieujętego we wcześniejszym zezwoleniu – odbywa się w trybie przewidzianym dla zmiany zezwolenia. Art. 22 ust. 1 pkt 3 utd wymaga od wnioskodawcy min. potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tych przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. W rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, która polegać miała na wprowadzeniu do rozkładu jazdy na przedmiotowej linii nowego przystanku zlokalizowanego w W., przy P. [...], był brak przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających dokonanie uzgodnienia zasad korzystania z tego przystanku przez Zarząd Transportu Miejskiego m. st. W. Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko, że przedsiębiorstwa wykonujące przewóz regularny, które chcą korzystać z przystanków komunikacji miejskiej muszą uzgodnić z właścicielami lub zarządzającymi tymi przystankami zasady, na jakich będą wykorzystywać tego rodzaju infrastrukturę. Uzgodnienie musi dotyczyć indywidualnego, konkretnego przypadku, gdyż potwierdzenie takiego uzgodnienia ma być dołączone do każdego konkretnego wniosku o wydanie zezwolenia. Warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców oraz stawki opłat określa uchwała nr [...] Rady Miasta Stołecznego W. z dnia [...] czerwca 2011 r. W § 1 tej uchwały określono, że przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest m. st. W., wymienione w załączniku do uchwały, zostają udostępnione przewoźnikom. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13). Uzgodnienie przez skarżącego przystanków z Zarządem Transportu Miejskiego miasta W. nie obejmowało zawnioskowanego przystanku przy P. [...]. Brak uzgodnień przystankowych na dzień złożenia wniosku uniemożliwił w prowadzonym przez organy postępowaniu uzgodnieniowym ustalenie spełnienia tego warunku. Skarżący wniósł skargę kasacyjną na omówiony wyrok, domagając się uchylenia tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, oraz zasądzenia kosztów postępowania. według norm prawem przepisanych Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie art. 145 § 1 pkt I lit. c) oraz art. 151 ppsa poprzez fragmentaryczne odniesienie się w do materiału zgromadzonego przez organy administracyjne i w związku z tym dokonanie błędnej oceny dokumentów przez WSA w Lublinie; II. naruszenie art. 22 pkt. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez wadliwą interpretacje przepisu i w związku z tym bezzasadne przyjęcie, że właścicielem przystanku przy P. [...] w W. jest Zarząd Transportu Miejskiego w W., a nie jak jest w rzeczywistości A. Sp. z o.o. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podniósł, iż stwierdzenie, że przyczyną odmowy uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych był brak przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających dokonanie uzgodnienia zasad korzystania z tego przystanku przez Zarząd Transportu Miejskiego m. ST. W. jest oczywiście sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, bowiem uzgodnienie w przedmiocie korzystania z przystanku zawarte pomiędzy A. K., a właścicielem przystanku – A. Sp. z o.o.. zostało przedłożone organowi wydającemu decyzję jako załącznik do stosownych wniosków. Skarżący zauważa też niekonsekwencję w przedmiocie oceny statusu przedmiotowego przystanku, bowiem stwierdzenie legitymacji Zarządu Transportu Miejskiego m. St. W. do potwierdzania uzgodnienia zasad korzystania z przystanku stoi w wyraźnej sprzeczności z przytoczonym wcześniej, w tym samym uzasadnieniu wyroku ustaleniem SKO, zgodnie z którym miasto S. W. - Zarząd Transportu Miejskiego jaka organizator publicznego transportu zbiorowego na terenie m. st. W. określił przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem nie jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnione dla wszystkich operatorów i przewoźników. Wśród tych przystanków nie wskazano przystanku przy P. [...] w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 ppsa. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt ppsa) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te mimo braku wyraźnego wskazania w ich treści podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa dotyczą zarówno naruszenia przepisów postepowania które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ppsa przez dokonanie błędnych oceny dokumentów i dokonanie niezgodnego z rzeczywistością ustalenia, że skarżący nie posiadał uzgodnienia korzystania z przystanku przy P. z jego właścicielem lub zarządzający, w myśl art. 32 ust. 1 uptz. Istotnie należy zauważyć, że Sąd I instancji uzasadniając wyrok skupił się na treści art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Należy tu odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego określonego w skardze kasacyjnej jako "art. 22 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym". Przede wszystkim ustawa ta nie ma takiej jednostki redakcyjnej, z kontekstu skargi kasacyjnej można wnosić, że skarżącemu chodziło o art. 22 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak domyślać się podstawy kasacyjnej, musi być ona jednoznacznie wskazana. W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego musi być wskazany nie tylko naruszony przepis, ale tez należy określić czy naruszenie przepisu polegało na błędnej jego wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu. W tej sytuacji zarzut naruszenia "art. 22 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym" należy uznać za całkowicie chybiony. Wracając do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że Sąd I instancji istotnie stwierdził, że przesłanką odmowy zmiany posiadanego zezwolenia przez utworzenie przystanku przy P. było stwierdzenie, że skarżący nie posiadał uzgodnienia korzystania z przystanków z ich właścicielem lub zarządzającym (str. 4 uzasadnienia). W innym z kolei miejscu uzasadnienia (str.6-7) Sąd I instancji stwierdził, że "Przyczyną odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regionalnych, która polegać miała na wprowadzeniu do nowego rozkładu jazdy na przedmiotowej linii nowego przystanku zlokalizowanego w W. przy P. [...] był brak przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających uzgodnienie zasad korzystania z tego przystanku przez Zarząd Transportu Miejskiego m.st. W.". Uwadze Sądu I instancji uszło to, co stanowiło w istocie podstawę rozstrzygnięcia decyzji organów. Organy obu instancji jako podstawę swojej decyzji wskazały art. 4 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 7 i art. 83 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym nie był w ogóle podstawą zaskarżonych decyzji. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 uptz w transporcie drogowym w rozkładzie jazdy mogą być uwzględnione wyłącznie przystanki komunikacyjne i dworce określone przez organizatora, przy czym zgodnie art. 15 ust. 1 pkt 7 uptz organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega m.in. na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz informowaniu o stawce opłat za korzystanie z tych obiektów. Przystankiem takim jest przystanek na P., który – czego skarżący nie kwestionuje- nie jest we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie organizator transportu zbiorowego (zdefiniowany w art. 7 uptz) i właściciel lub zarządzający przystankiem w rozumieniu art. 22 ust 1 pkt 3 utd to – jak w sprawie niniejszej – to dwa odrębne podmioty. Zgoda właściciela lub zarządzającego przystankiem, o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 utd nie może stanowić o spełnieniu wymogu określonego w art. 46 ust. 1 pkt 4 uptz polegającego na tym, że w rozkładzie jazdy mogą być uwzględnione tylko przystanki określone przez organizatora publicznego transportu drogowego (tu: Zakład Transportu Publicznego m.st. W.) Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustalenia, że Zakład Transportu Publicznego m.st. W. nie określił przystanku przy P. jako przystanku powszechnie dostępnego dla wykonujących publiczny transport drogowy. Dlatego też mimo błędnego uzasadnienia polegającego na pominięciu przez Sąd I instancji w swych rozważaniach przepisów art. 46 ust. 1 pkt 4 i art. 15 ust. 1 pkt 7 uptz zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż oddala skargę na zgodna z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie utrzymującą w mocy zgodna z prawem decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.