II OZ 1132/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Ch. i E. Ch. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/15 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu wniosku A. B. -wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżący A. B., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego w Unieście na działce nr [...], położonej przy ul. M. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniósł, że jej wykonanie wyrządzi znaczną szkodę lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Dodał, że zaskarżona decyzja stanowi podstawę do wszczęcia postępowania zmierzającego do rozbiórki budynku. Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. pełnomocnik uczestników postępowania – A. Ch. i E. Ch. wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołując art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., stwierdził, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki wstrzymania aktu zachodzą wówczas, gdy istnieje ryzyko, że wykonanie aktu w przypadku stwierdzenia w toku sądowej kontroli, iż narusza on obowiązujący stan prawny spowoduje szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego, bądź powrót do stanu poprzedniego będzie wymagał znacznego nakładu sił i środków. Sąd podniósł, że w przypadku wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę chodzi o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sąd uznałby, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności. Sąd przychylił się do argumentacji wniosku o wstrzymanie, że wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji pozwolenia na budowę wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, które w konsekwencji może prowadzić do konieczności przeprowadzenia kosztownych prac budowlanych, a nawet do rozbiórki części czy całości obiektu. W razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę była wadliwa, a w międzyczasie zostało wszczęte postępowanie naprawcze, w wyniku którego zostały nałożone na skarżącego obowiązki (np. rozbiórka części obiektu). W takiej sytuacji może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed stwierdzeniem nieważności decyzji. Tym samym wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć stronę skarżącą. Zdaniem Sądu w tej sytuacji uznać należało, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. W zażaleniu A. Ch. i E. Ch., reprezentowani przez r.pr. K. W., zaskarżyli powyższe postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3. p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 roku, znak: [...] w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał, że w sprawie zachodzą przesłanki warunkujące możliwość wstrzymania wykonania w/w decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty żalący się wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do dalszego prowadzenia. W uzasadnieniu żalący się podnieśli, że wniosek A. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością jej wstrzymania. Powołanie się przez skarżącego na ogólną okoliczność możliwości wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody bez przytoczenia jakichkolwiek faktów lub dowodów nie wyczerpuje przesłanki, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skoro zatem skarżący nie powołał w swym wniosku żadnych okoliczności istotnych w świetle powołanego przepisu, to Sąd pierwszej instancji nie mógł na podstawie de facto jednozdaniowego uzasadnienia wniosku wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zażalenie A. B. podniósł, że A. Ch. i E. Ch. nie wykazali swojego interesu prawnego, umożliwiającego im uzyskanie przymiotu strony, a zatem zażalenie uczestników A. i E. Ch. nie może być traktowane jako pismo procesowe w sprawie. Nadto A. B. podniósł, że w dostateczny sposób wykazał, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować dla skarżącego niekorzystne rozstrzygnięcie, w tym częściową lub całkowitą rozbiórkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania we wniosku przesłanek zawartych w powołanym przepisie, tj. przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków, spoczywa na stronie. Nadto zauważyć należy, iż wywody zawarte we wniosku powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco danych obrazujących sytuację wnioskodawcy. Przyznanie stronie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Są to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił złożony w sprawie wniosek. Zasadą jest, że to strona ubiegająca się o udzielenie jej ochrony tymczasowej powinna wykazać, że w sprawie występuje niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jak podniósł Sąd pierwszej instancji wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, czego konsekwencją może być nawet rozbiórka obiektu. Tym samym wykonanie zaskarżonej decyzji przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny niewątpliwie może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie polega więc na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta może wywołać, przede wszystkim w postaci wszczęcia postępowania naprawczego i jego prowadzenia. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione charakterem decyzji, której nieważność stwierdzono. Sąd pierwszej instancji ocenił złożony wniosek i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z akt sprawy. Wnoszący zażalenie nie przytoczyli istotnych okoliczności, które uzasadniałyby zarzut, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe. Odnośnie stanowiska A. B. zawartego w odpowiedzi na zażalenie należy podnieść, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników – na wniosek. Uczestnikom na prawach strony, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też określa się ich udział jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.