II OSK 1575/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 804/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. i E. C. o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. oddalił skargę A. B. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. A. i E. C. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego, na działce nr [...] przy ul. M. w m. U., gm. M., na granicy z działkami nr [...] i [...]. Zarzucili, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa – § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47; dalej "rozporządzenie z 14 grudnia 1994 r.") – oraz że w dniu wydania decyzji działka nr [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] marca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Koszalińskiego uznając, że wskazane naruszenia prawa nie są rażące. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/11, oddalił skargę A. i E. C. na decyzję GINB z [...] czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz decyzje organu I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że działka inwestycyjna nr [...] w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadała dostępu do drogi publicznej, co stanowi rażące naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. W opinii NSA, nie jest też prawidłowe stanowisko GINB, zaakceptowane przez Sąd I instancji, iż usytuowanie spornego budynku w granicy z działką [...] nie narusza § 12 ust. 4 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Mając na uwadze powyższe NSA stwierdził, że "w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc rażący naruszono normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane". Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda Zachodniopomorski, dokonując ponownej oceny decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r., stwierdził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.; dalej "prawo budowlane") w związku z § 12 ust. 6 i § 14 ust. 1 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ II instancji wskazał, że ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z 9 stycznia 2014 r., II OSK 1865/12, była wiążąca zarówno dla Wojewody, jak i dla GINB. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia jej i decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] czerwca 2014 r. oraz umorzenia postępowania w sprawie. Zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego i błędną subsumpcję stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że o ile organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, to rozstrzygając w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia zachodziły przesłanki do stwierdzenia jego nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj nadzoru nad nim. Sąd podkreślił, że kwestionowane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymujące w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...][...] czerwca 2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r., zostało wydane po wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II OSK 1865/12, uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1942/11 oraz decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu wojewódzkiego. Sąd stwierdził, że działka nr [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę leżała na terenie oznaczonym symbolem [...] – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do dalszego użytkowania. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., odnoszącym się do sytuowania budynków względem działek budowlanych, budynki należy sytuować w odległości co najmniej 4 m od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Sporna inwestycja od strony południowej (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) zlokalizowana jest w granicy z działką nr [...] (obecnie [...]). Sąd uznał zatem, że narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 lit. c) prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ponadto działka inwestycyjna w dacie wydania przez Starostę Koszalińskiego decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. nie posiadała dostępu do drogi publicznej, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. W ocenie Sądu I instancji, analiza decyzji GINB z dnia [...] lutego 2015 r. prowadzi do stwierdzenia, że jest ona prawidłowa, natomiast zarzuty skargi są bezpodstawne. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 25 lutego 2016 r. zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez: a) niewskazanie widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, zawartą w decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r., a przepisami prawa, które stanowiły podstawę prawną wydanej decyzji, b) nieuwzględnienie faktu, że organa rozpatrując sprawę opierały się nie o treść przepisu, a wyłącznie o zastosowaną wykładnię prawa, c) całkowite pominięcie oceny trzeciej z niezbędnych przesłanek, dających podstawę do uznania, że kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, czyli oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała kontrolowana decyzja i wskazania, w jakim zakresie skutki te są nie do pogodzenia z zasadami państwa praworządnego; 2. naruszenie prawa materialnego, a to: - § 12 ust. 4 w zw. z ust. 6 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., przez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż budynek garażowo-gospodarczy usytuowany został w sposób wadliwy, bowiem sprzeczny z ust. 4, a nie zastosowanie przez Sąd ust. 6, dopuszczającego budowę w granicy działki, uwarunkowaną zgodą właściciela działki sąsiedniej, podczas gdy inwestor zgodę taką posiadał, a w dacie wydawania decyzji nie była ona cofnięta; - § 14 ust. 1 rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię polegającą na przypisaniu mu zarówno przez organ, jak i przez Sąd charakteru nakładającego na inwestora spełnienia obowiązku z zakresu sfery prawa cywilnego, gdy w rzeczywistości przepis ten ma charakter wyłącznie techniczny, tzn. wskazuje na wymagania techniczne, a nie formalne drogi do nieruchomości objętej inwestycją, co wynika z § 1 rozporządzenia i orzeczeń sądowych. Nadto w wyroku TK sygn. akt P 11/00 wskazano, iż delegacja dla Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zawarta w art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego jest ściśle ograniczona do wydania rozporządzenia w zakresie wynikającym z tego przepisu, a zatem wydany akt (rozporządzenie) nie może wkraczać w sferę stosunków cywilnych; - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię, polegającą na nadaniu mu treści w przepisie tym nie zawartej, tj. wymogu zapewnienia formalnego dostępu do działki – zarówno organy, jak i WSA normie pkt. c) "nadały spełnienie obowiązku należącego w rzeczywistości do materii cywilnoprawnej". W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. i E. C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powołał się na "okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia", wywodząc, że art. 156 § 2 k.p.a. jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Podniósł, że wyrazem tego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, a pismo pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z dnia [...] grudnia 2016 r. nie zawierało nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, gdyż wskazywało na "okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia" nie związaną bezpośrednio z żadnym z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., II OSK 1865/12, wiążącego zgodnie z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. zarówno Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący obecnie tę sprawę. W motywach tego wyroku jednoznacznie przesądzono, że działka inwestycyjna nr [...] w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadała dostępu do drogi publicznej, co stanowi rażące naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ponadto, w opinii NSA, nie jest też prawidłowe stanowisko, że usytuowanie spornego budynku w granicy z działką [...] nie narusza § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Mając na uwadze powyższe NSA stwierdził, że "w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc rażący naruszono normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane". Wobec tak jednoznacznego stanowiska zawartego w omawianym wyroku NSA zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., stwierdzającą, że decyzja Starosty Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest decyzją prawidłową i słusznie tak też ją ocenił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organy administracyjne obu instancji w pełni uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II OSK 1865/12. W tej sytuacji Sąd I instancji, również związany treścią tego wyroku, prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Uwzględniając przedstawioną wyżej treść wyroku NSA zapadłego w sprawie II OSK 1865/12, wiążącą zarówno organy, jak i sądy, stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest § 12 ust. 4 w zw. z ust. 6 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., a także art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) prawa budowlanego, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Odmienna ich ocena naruszałaby art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle zaś uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji w ramach kontroli działalności administracji publicznej ocenił zaskarżoną decyzję i zastosowanie przepisów prawa, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w realiach niniejszej sprawy nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestników postępowania wniosku o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zauważyć trzeba, że brak było podstaw do jego uwzględnienia. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.