IV SA/Wa 2034/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku S. sp. z o.o. w O. (dalej: "skarżąca", "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem własnym z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], zawieszającym postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy C. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów w miejscowości S., gm. O., na terenie części działek nr [...], nr [...] i nr [...], położnych w miejscowości G., gm. C. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. Spółka wystąpiła do Wójta Gminy C. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych, na części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] położonych we wsi G., gm. C. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Wójt Gminy C. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek, odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że Wójt Gminy C. rozpoznał niniejszą sprawę z obrazą art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy C. decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. ponownie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja stoi w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu, którym są obszary rolnicze oraz zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa. Wójt Gminy C. podkreślił, iż istniejąca już i wykorzystywana droga dojazdowa do składowiska odpadów stoi w sprzeczności z istniejącym w sąsiedztwie zagospodarowaniem stanowiącym urbanistyczną całość, a tym samym utwardzenie dodatkowego terenu pod drogę dojazdową do tegoż składowiska i utworzenie drogi ponadlokalnej, którą zdaniem organu bez wątpienia ta droga się stanie, jest jeszcze bardziej sprzeczne z sąsiedztwem urbanistycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], Kolegium ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka. W dniu 20 października 2014 r. do Kolegium wpłynęło odwołanie Spółki od decyzji Wójta Gminy C. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów w miejscowości S., gm. O., na terenie części działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości G., gm. C. Powyższa decyzja została wydana w związku z decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2014r. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. (IV SA/Wa 1911/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] Kolegium działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy C. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadniając Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie zagadnieniem prejudycjalnym jest rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r. (IV SA/Wa 1911/14). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Spółka, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy sądowoadministracyjnej a wynikiem sprawy administracyjnej. Zarzucono również brak prawidłowego uzasadnienia postanowienia w postaci wskazania na czym polega konkretnie związek przyczynowy pomiędzy sprawą uznaną za zagadnienie wstępne, a sprawą główną. Wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] marca 2015 r. Przytoczyło brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodziło się z wcześniejszym rozstrzygnięciem, że zagadnieniem wstępnym będzie kwestia zakończenia przed NSA sprawy ze skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r. Uznało także, iż w sprawie zachodzi zależność pomiędzy wynikiem sprawy sądowadministracyjnej a sprawą administracyjną polegająca na wpływie wyniku sprawy sądowoadministracyjnej na rozstrzygnięcie jakie może zapaść przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Kolegium przypomniało, iż rozpatrywana sprawa jest wynikiem wcześniejszej sprawy załatwionej przed Kolegium. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy C. Organ ten wydał ponownie decyzję w sprawie, która jest teraz przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu los prawny poprzedniej decyzji Kolegium wpływa na sposób i możliwość zakończenia niniejszego postępowania odwoławczego. Organ uznał, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd administracyjny poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r. przełoży się na konieczność uwzględnienia tej okoliczności w niniejszym postępowaniu. Skoro skutkiem wyroku sądu może być brak decyzji kasacyjnej Kolegium z [...] lipca 2014 r., co spowoduje, że w obrocie prawnym występować będzie nadal decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2014 r. W konsekwencji nowa decyzja w tej samej sprawie (decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2014 r.) będzie musiała być uznana za wadliwą. Z tych też względów Kolegium nie uznało zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo organ zauważył, że sąd administracyjny ocenia legalność wydanej decyzji, w tym czy nie zawiera ona wad powodujących jej nieważność. Stwierdzenie nieważności oznacza de facto jej nieistnienie od daty wydania (skutek ex tunc). Tym samym Kolegium musi brać pod uwagę również i tą okoliczność, tj. czy nie będzie załatwiało sprawy rozstrzygniętej wcześniejszą inną decyzją (tu: decyzją Wójta C. z dnia [...] maja 2014 r.). Pismem z dnia 4 czerwca 2015 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Kolegium z [...] kwietnia 2015 r., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] marca 2015 r. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów tj.: – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie pomimo braku przesłanki zawieszenia postępowania określonej w tym przepisie i uznanie, że toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące decyzji ostatecznej wydanej w niniejszej sprawie stanowi podstawę do zawieszenia postępowania odwoławczego od kolejnej decyzji wydanej w tej samej sprawie oraz poprzez dokonanie błędnej, zbyt szerokiej wykładni tego przepisu; – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych wskazanych przez organ jako przesłanka zawieszenia postępowania, względnie poprzez pominięcie okoliczności skutkujących obowiązkiem zastosowania w niniejszej sprawie art. 100 § 2 k.p.a., co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie; – art. 12, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione wydłużenie postępowania i przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy toczącej się już od trzech lat, wskutek utrzymania w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie wydanego z naruszeniem prawa; – art. 16 § 1k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie obowiązuje zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej w odniesieniu do ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. wydanej w niniejszej sprawie; – art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, w tym niezupełność uzasadnienia polegającą na nie odniesieniu się do argumentacji podnoszonej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; – art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w sposób godzący w zasadę praworządności i podważającego zaufanie stron do organów administracji z uwagi na jego wadliwość i niezgodność z obowiązującymi przepisami, w tym skutkujący wydłużeniem postępowania, które toczy się już od trzech lat. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 k.p.a., który wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Brzmienie powyższego przepisu: "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie" wyraźnie wskazuje, że w przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych w tym przepisie podstaw organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu także w trakcie postępowania ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Na podstawie pkt 4 powyżej cyt. przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej, bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 2108/11 orzeczeniansa.gov.pl). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, iż nie wystąpiły przesłanki obligujące organ do zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy C. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów w miejscowości S., gm. O., na terenie części działek nr [...], nr [...] i nr [...], położnych w miejscowości G., gm. C. Decyzja ta została wydana w związku z decyzją kasacyjną Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r., którą organ uchylił decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym za zagadnienie wstępne nie może być uznana kwestia zakończenia przed NSA sprawy ze skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r., którym Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Postępowanie przed NSA nie uniemożliwia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy C. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Dopóki bowiem w obrocie prawnym znajduje się decyzja tego Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r., mająca przecież ostateczny charakter, której wykonanie nie zostało wstrzymane, organ administracji zobligowany jest dalej działać w sprawie. Sama potencjalna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji wydanej wcześniej przez ten organ w toku tego samego postępowania (czy to poprzez jej uchylenie czy też stwierdzenie jej nieważności) nie może wstrzymywać rozpoznania sprawy. Sąd zauważa, iż zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. W toczącym się postępowaniu kasacyjnym nie wystąpiło zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla skarżącej zakończenie postępowania odwoławczego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).