II SAB/Go 45/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G.D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej I. odrzuca skargę w części dotyczącej przewlekłości postępowania za okres do 20 marca 2014 r., II. w pozostałej części skargę oddala. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. G.D. wystąpił ze skargą na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż przewlekłość postępowania organu dotyczy braku reakcji na zgłoszoną przez niego nielegalną produkcję na placu budowy przez E słupa energetycznego tzw. A-owego (podwójnego z poprzeczką) na działce nr [...] oraz wbudowanie tego słupa niezgodnie z zasadami sztuki w trakcie remontu linii energetycznej ŚN l-405 na odcinku: stacja trafo S-4085 wieś [...] – słup linii głównej nr 405/68. W oparciu o przesłane przez organ akta sprawy administracyjnej ustalono, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nakazano E Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji w linii elektroenergetycznej ŚN, odcinek: stacja trafo S-4085 wieś [...] – słup linii głównej nr 405/68, odgałęzienia idącego przez działki nr [...] (numeracja sprzed podziału działki nr [...]) w m. [...], wymienić drewniane słupy na sprawne. W dniach [...] maja 2012 r. E Spółka z o.o. wykonała obowiązek nakazany decyzją, co potwierdziły ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 roku P.I.N.B. w związku z m.in. pismami G.D. noszącymi datę [...] lipca 2013 roku i [...] sierpnia 2013 roku dotyczącymi wykorzystania przez E Sp. z o.o. trakcie wykonywania tych prac materiałów nie posiadających stosownych atestów i samowoli budowlanej dotyczącej wykonania prac przy montażu słupa A-owego organ nadzoru budowlanego zobowiązał wykonawcę robót do przedłożenia dokumentów dotyczących wykonanych prac budowlanych. W dniu 26 sierpnia 2013 roku E Sp. z o.o. złożyła komplet dokumentów budowlanych związanych z wykonanymi pracami budowlanymi przy remoncie linii napowietrznej L- 405-12. Następnie w dniu [...] lipca 2013 r. organ przeprowadził ponownie oględziny słupów drewnianych odgałęzienia linii ŚN nr L-405/12 w tym słupa A-owego, dokonał analizy dokumentów przedłożonych przez E Sp. z o.o. oraz w dniu [...] sierpnia 2013 r. przesłuchał w charakterze świadka kierownika robót budowlanych. W wyniku przeprowadzenia tych czynności wyjaśniających organ stwierdził brak naruszenia przepisów prawa budowlanego. Jednakże w dniu 7 października 2013r. organ otrzymał od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zawierające informację, że wyroby budowlane – słupy drewniane typ. S12.1, wbudowane w odgałęzienie linii ŚN nr L-405/12 nie w pełni spełniają wymagania ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych. W konsekwencji pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typu S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...] (sygn. akt [...]). W dniu 18 grudnia 2013 roku organ nadzoru budowlanego wystosował do zainteresowanych pismo informujące, ze w dniu [...] stycznia 2014 roku zostaną przeprowadzone oględziny słupów energetycznych wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...]. Oględziny odbyły się w wyznaczonym terminie, z których przebiegu sporządzono protokół. Następną czynnością jaką wykonał w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, było wydanie postanowienie nr [...] nakładające na E Sp. z o.o. Oddział obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 28 lutego 2013 roku ekspertyzy technicznej dotyczącej wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typ. S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w m. [...], który to termin postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 roku na wniosek E Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2014 roku został przedłużony do dnia 31 marca 2014 roku. We wniosku wykonawca robót wskazał, że zachowanie pierwotnego terminu przedłożenia opinii nie jest możliwe z uwagi okoliczności leżące po stronie rzeczoznawcy (znaczna odległość do miejsca wykonania robót oraz jego "wnikliwość"). E Sp. z o.o. przedłożyła wykonaną przez rzeczoznawcę ekspertyzę w dniu [...] marca 2014 rok. Pismem noszącym datę [...] kwietnia 2014 roku organ zawiadomił w oparciu o art. 10 k.p.a. uczestników postępowania, w tym G.D., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się i zgłoszenia ewentualnych żądań. Powyższe pismo doręczono G.D. w dniu 14 kwietnia 2014 roku. W dniu 29 kwietnia do siedziby organu wpłynęło pismo podpisane przez G.D. w którym zakwestionował ustalenia i wnioski zawarte w przedłożonej opinii rzeczoznawcy. Decyzją z dnia [...] maja 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ opierając się na przedłożonej ekspertyzie stwierdził, że sporne wyroby budowlane – słupy drewniane zamontowane w odgałęzieniu nr 12 linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...] w pełni odpowiadają normom budowlanym stawianym drewnianym słupom elektrycznym. Decyzję tę doręczono G.D. w dniu 12 maja 2014 roku, od której do decyzji wniósł on odwołanie w dniu 15 maja 2014 roku. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. G.D. wniósł skargę na powyższą decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 28 października 2015 roku uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 roku. Przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. toczyła się również pod sygnaturą II SAB/Go 85/13 sprawa ze skargi G.D. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wyrobów budowlanych, a dotyczące jakości wykorzystanych do remontu odgałęzienia nr 12 linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...] drewnianych słupów elektrycznych w tym słupa A-owego. Skarga ta została złożona przez w/w w dniu 29 października 2013 roku. Natomiast wyrokiem z dnia 20 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 roku (sygn. akt [...]) w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ akt sprawy administracyjnej wraz z prawomocnym wyrokiem, a nadto stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 8 maja 2014 roku. W dniu 17 lipca 2015 roku G.D. złożył w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego adresowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zawierające zażalenie na przewlekle prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie słupa A-owego, które przekazano zgodnie z właściwością. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, przedstawiając jednocześnie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 roku (sygn. akt [...]) dotyczącego wykorzystanych przez E Sp. z o.o. wyrobów budowlanych przy remoncie odgałęzienia linii elektrycznej nr 12 linii ŚN L-405. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań dotyczących zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., określaną dalej p.p.s.a) w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia sierpnia 2015 roku, tj. przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658) z uwagi na treść art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 9 kwietnia 2015 roku. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej przepis art. 149 p.p.s.a w nowym brzmieniu ma zastosowanie do spraw wszczętych po jej wejściu w życie tj. od 15 sierpnia 2015 roku. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu tj. przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 roku Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przed wniesieniem skargi - stosownie do treści art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – określanej dalej jako k.p.a.) – skarżący wyczerpał tok instancji, składając do właściwego organu wyższego stopnia tj. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie z dnia 16 lipca 2015 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie Sądu G.D. ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Sposób wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], a mianowicie naruszający przepisy prawa budowlanego poprzez zastosowanie wyrobów niedopuszczonych do użycia w budownictwie, istotnie może wpływać na zakres praw i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa przysługujących lub obciążających skarżącego. Sporne słupy linii energetycznej, których dotyczyło postępowanie znajdują się bowiem m.in. na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego oraz na działce sąsiadującej z działką stanowiącą własność skarżącego w tym tzw. słup A- owy. Oceniając postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prowadzonego w przedmiocie użycia wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typu S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...], niespełniających odpowiednich norm, oraz uwzględniając treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2014 roku, jaki zapadł w sprawie ze skargi G.D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wyrobów budowlanych wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 roku (sygn. akt [...]), stwierdzić należy że aktualnie rozpatrywana skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jest pozbawiona podstawy prawnej. Dokonując oceny przebiegu postępowania administracyjnego z punktu widzenia jego przewlekłości wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Normatywnym wyrazem tej zasady jest art. 12 § 1 k.p.a. Dodatkowo, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dopełnieniem tej generalnej zasady są określone ustawą instrukcyjne terminy załatwiania spraw, i tak zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z obowiązkiem tym skorelowany jest odpowiednio obowiązek informowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Tak więc z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Dla oceny czy organ działa w sposób "przewlekły" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego przebiegu postępowania i załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że dokonanie kontroli działań organów administracyjnych przez sąd administracyjny pod kątem "przewlekłości postępowania" winno polegać na wnikliwej oraz wieloaspektowej analizie i ocenie działań organu prowadzącego sprawę w kontekście zasad i szczegółowych unormowań procedury administracyjnej. Nie dotyczy natomiast oceny merytorycznej orzeczenia kończącego postępowanie. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., mimo że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). Nadto rozpatrując niniejszą sprawę Sąd obowiązany był uwzględnić treść art. 58 § 1 p.p.s.a. określającego przesłanki jej odrzucenia. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc w sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd z urzędu bada czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi w świetle art. 58 p.p.s.a. Jedną z tych przesłanek jest stwierdzenie przez sąd, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.) Dokonując analizy przeprowadzonego postępowania, mając nadto na uwadze treść przytaczanego już wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2014 roku ze skargi G.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sygn. akt II SAB/Go 85/13 należy stwierdzić, że sprawa przewlekłego prowadzenia postępowania będącego przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy została już w części prawomocnie osądzona. Dotyczy to postępowania w przedmiocie wyrobów budowlanych za okres do dnia wydania wyroku w sprawie II SAB/Go 85/13 tj. do dnia 20 marca 2014 roku. Sąd orzekając w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia jest przewlekłość postępowania ma na uwadze stan faktyczny – przebieg ocenianego postępowania istniejący w dniu orzekania. Tym samym wyrokiem z dnia 20 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. dokonał oceny prowadzonego postępowania przez organ do tego dnia i uznał, iż postępowanie to miało charakter przewlekły, z tym że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu tożsamość przedmiotu postępowania w sprawie stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz w sprawie już prawomocnie osadzonej o sygn. akt II SAB/Go 85/13 tj. oceny przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB odnośnie wyrobów budowlanych w tym tzw. słupa A-owego za okres do 20 marca 2014 roku nie budzi wątpliwości. Z akt sprawy sądowej o sygn. II SAB/Go 85/13 w tym z uzasadnienia wyroku, akt administracyjnych, decyzji administracyjnych wydanych przez organ I jak i II instancji wynika, że postępowaniem tym był objęty również w/w słup elektryczny obok pozostałych słupów wymienionych w ramach remontu odgałęzienia linii ŚN nr L-405. Fakt, że słup ten wchodzi w skład powyższego odcinka linii napowietrznej linii elektrycznej wynika również z dołączonej do akt administracyjnych mapy sytuacyjno-wysokościowej. Okoliczność, że w jednym z pism skarżący kwestionuje tylko wykonanie tzw. słupa A-owego, a w innych całość prac i wykorzystanych materiałów przy remoncie danego odcinka linii energetycznej nie oznacza, że organ obowiązany jest wszcząć dwa odrębne postępowanie. Zwłaszcza, że pisma te są składane w tym samym okresie i dotyczą de facto tych samych robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sprawa objęta skargą G.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie wyrobów budowlanych za okres do 20 marca 2014 roku, została już prawomocnie za ten okres osądzona i w oparciu o art. 58 § 1 4 p.p.s.a. w tej części podlega odrzuceniu. Przepis ten bowiem stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Dotyczy to również sytuacji gdy tożsamość przedmiotowa i podmiotowa dwóch postępowań dotyczy tylko części skargi. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, aby w kontrolowanym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w okresie po dniu 20 marca 2014 roku do dnia wydania decyzji tj. [...] maja 2014 roku uchybił obowiązkom dotyczącym szybkiego i sprawnego prowadzenia postępowania wynikającym m.in. z art. 12 § 1, 35 § 1 k.p.a. naruszając jednocześnie wskazane przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Po otrzymaniu ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę co miało miejsce w dniu [...] marca 2014 roku, zawiadomił skarżącego powołując się na art. 10 k.p.a. – wykonując jednocześnie obowiązek nałożony na organ przez k.p.a. – o możliwości zapoznania się z zgromadzonym materiałem i dowodami oraz możliwości wypowiedzenie się i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń (pismo organu noszące datę [...] kwietnia 2014 r. doręczono skarżącemu w dniu 14 kwietnia 2014 roku), a następnie po złożeniu przez skarżącego pisma ustosunkowującego się do zgromadzonego materiału dowodowego w dniu [...] maja 2014 roku wydał decyzję, którą doręczono skarżącemu w dniu 12 maja 2014 roku, a założoną skargę przekazano organowi II instancji do rozpatrzenia w dnu 6 czerwca 2014 roku, po uprzednim uzupełnieniu przez G.D. braków formalnych skargi. W tej części postępowanie było prowadzone zgodnie z wymogami k.p.a. dotyczącymi szybkości i sprawności postępowania. Czas trwania postępowania po 20 marca 2014 roku był podyktowany koniecznością przeprowadzenia niezbędnych czynności do zakończenia sprawy. Nadto wskazać należy że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego załatwił sprawę przed upływem terminu jednego miesiąca zakreślonego do jego zakończeniu powoływanym już wyrokiem Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2014 roku, który to termin zaczął biec od dnia otrzymania przez organ akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyrok w sprawie II SAB/Go 85/13 uprawomocnił się z dniem 8 maja 2014 roku a akta sprawy administracyjnej wraz z prawomocnym wyrokiem doręczono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 30 maja 2014 roku. Z uwagi na powyższe skarga dotycząca przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ po 20 marca 2014 roku podlega oddaleniu, albowiem nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na wynik postępowania i treść art. 200 p.p.s.a. Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nie zachodzą również przesłanki określone w art. 201 p.p.s.a.