II GSK 1736/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1264/15 w sprawie ze skargi O. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1264/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) [...] z dnia [...] marca 2015 r. Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nakładającą na O. W. prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą: "[...]" O. W. karę pieniężną w kwocie 15 000 zł. Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w oparciu o następujące ustalenia: Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267, dalej: kpa), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2013 poz. 1414 ze zm., dalej utd), Ip. 5.1.1, lp. 5.1.2, lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 5.4.1, lp. 5.4.2, lp. 6.2.1, lp. 6.3.7, lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L102 z 11.04.2006), art. 13, art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L370 z 31.12.1985), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U. UE.L.2014.60.1), art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1-2, art. 8 ust. 1-4 ust. 6, art. 9, art. 11 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U 1999 nr 94 poz. 1087 ze zm.). W wyniku kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego dotyczącej okresu od [...] lipca 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. stwierdzono szereg naruszeń przepisów prawa materialnego w zakresie czasu pracy kierowców. Po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez GITD Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych za naruszenie z lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.3, lp. 5.4, lp. 6.2.1, lp. 6.3.7, lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do utd, uwzględniając przepisy umowy AETR. Naruszenia te dotyczyły: kilkakrotnego skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowców D. K. i K. K., nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez D. K., udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowców. Ponieważ suma kar pieniężnych za stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia wyniosła 40 150 zł, zatem zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 utd wymiar kary został ograniczony do wysokości 15 000 zł. W odwołaniu O. W. powoływał się tylko na nadmierną dolegliwość kary. Główny Inspektor Transportu Drogowego po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego i oceny prawnej, decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Wskazał, że wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie została ściśle określona, nie pozostawiając organom swobody w kształtowaniu jej wysokości. Uznał też, że skarżący nie wskazał okoliczności, których nie mógł przewidzieć, oraz na które nie miał wpływu, a zatem organ nie znalazł podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 utd pozwalającego na uwolnienie przewoźnika od odpowiedzialności. Od decyzji tej O. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, którą zatytułował "Odwołanie". W uzasadnieniu podniósł, że przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego oraz tygodniowego czasu odpoczynku wynikało z faktu wyjeżdżania przez kierowców na wschód, oczekiwania na granicach, konieczności dostarczenia towaru w terminie, a także uwarunkowań na rynku pracy i konkurencji. Wskazał, że kierowca po wykonaniu kursu otrzymywał 4 - 6 dni wolnego. Podkreślił też, że tak wysoka kara finansowa jest dla niego krzywdząca i przekracza jego możliwości finansowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). Wskazał na art. 92a ust. 1 utd, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 złotych za każde naruszenie. Stosownie natomiast do art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Sąd I instancji przyjął, że stan faktyczny w sprawie jest niesporny. Skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli. Nie podważał zgodności ze stanem rzeczywistym stwierdzonych w toku kontroli naruszeń. Sąd I instancji uznał, że zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 utd suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15 000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, a więc organy Inspekcji Transportu Drogowego w sposób prawidłowy ograniczyły wymiar wymierzonej przedsiębiorcy kary do 15 000 zł, prawidłowo też określiły kary za poszczególne naruszenia. WSA zauważył też, że odpowiedzialność podmiotu trudniącego się profesjonalnym wykonywaniem przewozów drogowych jest niezależna od jego stanu majątkowego. To na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy i kontroli kierowcy, tak by w wyniku jego działań nie doszło do przekroczenia norm. Powinien on zorganizować pracę zatrudnianych kierowców w taki sposób, aby powierzone im zadania przewozowe nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Sąd I instancji zauważył, że zarówno w skardze, jak i w postępowaniu administracyjnym, skarżący nie wskazał na okoliczności pozwalające na uwolnienie go od odpowiedzialności, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. O. W. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi wywiedzionej przez skarżącego i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., oraz zobowiązanie właściwego organu w trybie art. 145a w zw. z art. 193 ppsa do wydania w zakreślonym przez Naczelny Sąd Administracyjny terminie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 92c ust 1 pkt 3) utd, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł też o przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a utd w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3) utd poprzez przeprowadzenie błędnej wykładni art. 92a utd polegającej na pominięciu art 92c ust. 1 pkt 3) utd, który wyraźnie stanowi, iż "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 (...), a postępowanie wszczęte umarza się, jeżeli (...) od dnia ujawnienia naruszenia "upłynął okres 2 lat" i w konsekwencji nietrafne niezastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 92c ust. 1 pkt 3) traktującej o wyłączeniu możliwości obciążenia skarżącego jakąkolwiek karą pieniężną z uwagi na fakt, że do ujawnienia naruszeń doszło najpóźniej w dniu [...] lipca 2013 r., tj. w dniu sporządzenia protokołu z kontroli, a tym samym okres 2 lat, o których mowa w art. 92c ust.1 pkt 3) upłynął przed wydaniem zaskarżonego wyroku, bo [...] lipca 2015 r.; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ppsa w zw. z art 92c ust. 1 pkt 3) utd poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy według stanu z chwili zamknięcia rozprawy, tj. w szczególności faktu, iż od dnia ujawnienia naruszeń będących przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie upłynęło przeszło 2 lata (data ujawnienia przypada najpóźniej na [...] lipca 2013 r.) i nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., pomimo wyraźnej normy prawnej wynikającej z art. 92c ust. 1 pkt 3) utd, która w dacie wydania zaskarżonego wyroku bezsprzecznie decydowała o konieczności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie; 2) art. 135 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ppsa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3) utd poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. i poprzedzającej jej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., w sytuacji gdy okres 2 lat, o którym traktuje art. 92c ust. 1 pkt 3) utd upłynął najpóźniej w dniu [...] lipca 2015 r., a tym samym w dacie wydania zaskarżonego wyroku postępowanie w sprawie ukarania skarżącego przedmiotowymi karami pieniężnymi winno zostać umorzone; 3) art. 145a § 1 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3) utd poprzez niezobowiązanie właściwego organu do wydania w określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny terminie decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3) utd w przedmiocie umorzenia postępowania w całości z uwagi na upłynięcie okresu 2 lat od dnia ujawnienia naruszeń będących podstawą do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie; 4) art. 134 § ppsa poprzez nieuwzględnienie w ramach rozstrzygnięcia normy prawnej wynikającej z art. 92c ust. 1 pkt 3) utd i w konsekwencji wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, pomimo faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi wywiedzionej przez skarżącego; 5) art. 151 ppsa przez oddalenie skargi skarżącego, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, iż decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. i poprzedzająca ją decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. winny zostać uchylone w całości, zaś właściwy organ winien zostać zobowiązany w trybie art. 145a do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w całości z uwagi na spełnienie się przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 3) utd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna mimo oparcia jej na obu podstawach wskazanych w art. 174 ppsa (naruszeniach przepisu prawa materialnego jak i przepisów postępowania) dotyczy w istocie jednej kwestii - wykładni przepisu art. 92 c ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Ustawa o transporcie drogowym w zakresie przepisów dotyczących nakładania kar za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego takich jak określone w art. 92 a utd stanowi regulację prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 utd karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada się w drodze decyzji administracyjnej, a więc postępowanie w zakresie uregulowania tych kar reguluje Kodeks postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 16 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Jak stanowi art. 104 § 1 kpa organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, przy czym zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał [...] marca 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa jako organ odwoławczy decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu kary. Była to decyzja ostateczna, kończąca postępowanie administracyjne w sprawie. Decyzja ta była wydana ponad wszelką wątpliwość przed upływem określonego w art. 92 c ust. 1 pkt 3 utd terminu od ujawnienia naruszeń powodujących nałożenie kary, czego nie kwestionuje sam skarżący uznając, że ujawnienie nastąpiło w protokole z kontroli. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie regulują postępowania przed sądami administracyjnymi. Postępowanie to uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa sąd może uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Może też stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z zestawienia powołanych przepisów wynika w sposób oczywisty, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie ma więc zastosowania do niego art. 92c ust. 1 pkt 3 utd. Oczywiście sądy administracyjne kontrolując działalność administracji publicznej badają, czy organy te stosują właściwie prawo. I tak było w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji nie mógł stwierdzić naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 utd przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, bowiem jego decyzja objęta skargą do WSA została wydana przed upływem terminu, o jakim mowa w tym przepisie i skończyła postępowanie administracyjne w sprawie. Nie naruszył więc Sąd I instancji przepisu art. 92c ust.1 pkt 3 utd bezpośrednio, bo przepisu tego nie stosował, prawidłowo też nie dopatrzył się w działaniach organu naruszenia tego przepisu. Czyni to pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż wszystkie one przy próbie sformułowania zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nawiązują do naruszenia art. 92c ust.1 pkt 3 utd. Mając to wszystko na uwadze skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804).