II SA/Wa 511/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. K. J., powołując się na art. 145 Kpa i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. U 12/13 (OTK-A 2014, Dz. U. 2014/736), w dniu [...] czerwca 2014 r. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymującym w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 157 § 1 Kpa, w dniu [...] listopada 2014 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez K. J. służby w latach 1988 – 2005 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, zakończonego postanowieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2009 r. Organ w uzasadnieniu postanowienia przytoczył treść art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 154 § 1 Kpa. Ponadto organ podał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1449/09, do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania może natomiast wystąpić w następujących przypadkach: gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, gdy wniosek taki nie pochodzi od strony, gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje, bądź wskazaną we wniosku podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, a organ dysponuje prawomocnym wyrokiem uniewinniającym. Jeśli natomiast oczywistość braku podstaw wznowienia występuje, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Organ I instancji uznał, że sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Sprawa ewentualnego wydania zaświadczenia o pełnieniu przez byłego funkcjonariusza służby w warunkach szczególnych była już wielokrotnie rozpatrywana w obu instancjach. Rozpatrywana była też w postępowaniach sądowych, których orzeczenia kończyły się "oddaleniem wniosków". Były policjant, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie przedstawił nowych dowodów, które mogłyby być podstawą do wydania zaświadczenia żądanej treści. Również w trakcie przeprowadzonego postępowania tych dowodów nie odnaleziono. W związku z tym uzasadnione jest wydanie niniejszego postanowienia. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kpa, w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że na system weryfikacji decyzji/postanowień na drodze administracyjnej składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji/postanowienia dotkniętego wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji/postanowienia prawidłowego. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (...). Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją/postanowieniem ostatecznym. Celem natomiast wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji/postanowienia ostatecznego wydanego w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji/postanowienia dotychczasowego doprowadzenie do jej/jego uchylenia i wydania nowej decyzji/postanowienia rozstrzygającego o istocie sprawy. Organ przytoczył następnie treść art. 145 § 1, art. 148, art. 145a, art. 145b oraz art. 149 § 1, 3 i 4 Kpa. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, uregulowane w przepisach działu VII Kpa, nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 Kpa, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się odnosi. Zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia) nie jest tym samym samodzielnym rozstrzygnięciem jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. Przepisy działu VII Kpa nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu "zaświadczeniowym" nie będzie miał zatem zastosowania art. 145a Kpa. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe tylko, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i 2 Kpa lub w art. 145a Kpa oraz w art. 145b § 2 Kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Badanie przyczyn wznowienia, które jest dopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, może polegać, poza ustaleniem, czy powołana przez wnioskodawcę podstawa wznowieniowa znajduje się w katalogu zawartym w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b Kpa, na ustaleniu, czy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowieniową, a stanem faktycznym i prawnym sprawy. Jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek, to dopuszczalne będzie podjęcie decyzji odmownej z uwagi na oczywistość braku podstaw wznowienia postępowania. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r., w której podniósł, że organy "dokonały niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę nie tylko wydanych orzeczeń, ale i samego toku postępowania wyjaśniającego, zatem uznając przepisy za niekonstytucyjne, wprost niekonstytucyjne stają się i orzeczenia wydane na ich podstawie, a to w sposób jednoznaczny prowadzi do konieczności zweryfikowania sprawy, gdzie ustawodawca wprost przewidział, iż w sprawach zakończonych orzeczeniem (decyzją czy postanowieniem), a nie czynnością faktyczną wydania zaświadczenia, postępowanie takie należy wznowić i sprawę przeanalizować ponownie na żądanie strony, z uwzględnieniem poprawnego brzmienia i rozumienia norm prawa materialnego". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie ze względu na jej niezasadność. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podniósł, że skarżący nie wykazał, aby poza faktem wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z dnia 27 maja 2014 r., zaszły inne okoliczności, które, w powiązaniu ze skutkami wejścia w życie ww. orzeczenia, wywołałyby korzystne dla skarżącego skutki prawne. Jednakże, mając na względzie treść art. 145a § 2 Kpa oraz datę wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., tj. 4 czerwca 2014 r., należało uznać, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 2 Kpa jest spóźniony i z tej przyczyny odmówić wznowienia postępowania, którego wznowienia żądał skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 powołanej ustawy, sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd rozstrzyga, na podstawie art. 134 § 1 powołanej ustawy, w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyżej przytoczonych przepisów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak również uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym, decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie też dlaczego "daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną". Podkreślić należy, że z uzasadnień postanowień nie wynika, dlaczego odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania. W ocenie Sądu organy próbują natomiast uzasadnić rozstrzygnięcie w sposób merytoryczny, w sytuacji gdy nie dopełniają obowiązku wynikającego z art. 145a § 2 Kpa. W tym miejscu podać należy, że próbę uzasadnienia swojego stanowiska organ odwoławczy podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, podając, że odmowa wznowienia postępowania powinna nastąpić w związku z uchybieniem terminu określonego w art. 145 § 2 Kpa. Wyjaśnić zatem należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 Kpa, bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 i art. 145b Kpa. Podstawą takiego postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia nie wpłynęły na treść decyzji. Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych lub gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu – określonego w art. 148 § 1 i § 2 Kpa oraz w art. 145a § 2 Kpa – organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zarówno ze stanowiska doktryny, jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niezwykle ważne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących się odrębnością tego postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W przypadku, gdy postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, to właśnie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zawarte w tym wniosku określa przedmiot tego postępowania i obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne ustalenie treści żądania strony. Treść żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ administracji publicznej związany jest treścią żądania strony. Jeśli więc organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, to jego obowiązkiem jest podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania strony, bowiem sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Organy prowadzące postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego przeoczyły, że pierwszą fazą postępowania o wznowienie postępowania jest zbadanie, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b Kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148, art. 145a § 2 i art. 145b § 2 Kpa. Stosownie do art. 145a § 2 Kpa skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać, czy został zachowany termin określony w art. 148, art. 145a § 2 i art. 145b § 2 Kpa. Obowiązku tego organy w niniejszej sprawie nie dopełniły. Skoro organy nie zbadały, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 145a § 2 Kpa, to chociażby już tylko z tego względu, brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z konstytucyjną regułą wyrażoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, gdyż orzeczenie to ma charakter powszechnie obowiązujący i jest ostateczne. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał, iż treść art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozstrzygnięta w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. W nowym stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Prawo do wznowienia postępowania w wypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy prawomocnego orzeczenia sądowego jest bowiem jednym z aspektów konstytucyjnego prawa do sądu (zob. wyrok z dnia 2 marca 2004 r., SK 53/03, OTK ZU-A 2004 Nr 3, poz. 16 oraz z dnia 9 czerwca 2003 r., SK 5/03, OTK ZU-A 2003 Nr 6, poz. 50). Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe rozważania i usunąć stwierdzone uchybienia. Organ powinien wziąć również pod uwagę, że podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i postanowienia wydanego po wznowieniu postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.