II SA/Łd 1051/13

Dnia 9 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], orzekającą o odmowie przyznania M. G. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka K. G.. Jako podstawę rozstrzygnięcia SKO wskazało art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt 4, art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana dalej jako u.ś.r.) w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz.U. Nr 183, poz. 1234, dalej powoływane jako rozporządzenie Ministra Zdrowia). , W dniu 3 czerwca 2013r. M. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia w dniu 22 marca 2013r syna K.. Organ I instancji decyzją [...] orzekł o odmowie przyznania wnioskodawczyni jednorazowej zapomogi z uwagi na to, iż nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia zawarta w art. 15b ust. 5 ustawy. Z zaświadczenia lekarskiego bowiem wynika, iż wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży, zaś przesłanką przyznania zapomogi jest pozostawanie pod opieką ginekologa od 10. tygodnia ciąży. W odwołaniu od decyzji M. G. powoływała się na fakt, że nie miała świadomości, iż jest w ciąży, w przeciwnym przypadku bowiem poszłaby wcześniej do lekarza. Odwołująca podniosła również to, że od wielu lat leczy się z powodu nieregularnych cykli miesiączkowych a także długotrwałych w nich przerwach. Podkreśliła również, ze żadna z poprzednich czterech ciąż nie miała u niej typowego przebiegu, zwłaszcza w pierwszym trymestrze. Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji, po przytoczeniu powyższych wyjaśnień wnioskodawczyni podkreśliło, że sposobem dokumentowania przez osobę zainteresowaną okresu pozostawania pod opieka medyczna jest zaświadczenie, którego wzór opublikowano w powołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Zaświadczenie takie, o treści potwierdzającej pozostawanie przez kobietę w ciąży pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, jest dla organu dowodem pozwalającym uznać spełnienie przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kluczową kwestią jest natomiast to, aby zaświadczenie to potwierdzało czas, w jakim zainicjowano opiekę lekarską, tj. wskazywało, od którego tygodnia ciąży opieka ta była sprawowana i stwierdzało, że opieka ta miała charakter trwały aż do dnia porodu. Tylko wówczas można stwierdzić, że osoba pod tą opieką pozostawała. Organ II instancji podniósł, że wnioskodawczyni wraz z wnioskiem złożyła zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza ginekologa-położnika z dnia 28 maja 2013r., które zgodne jest ze wzorem opublikowanym w ww. rozporządzeniu i które potwierdzało pozostawanie jej pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do porodu. W związku z tym M. G. nie spełniała ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka K. G. zdaniem organu II instancji należało orzec o odmowie jego przyznania. Kolegium zaznaczyło również, że jako organ administracji, nie było władne do oceny pozaprawnej okoliczności takich jak stan zdrowia odwołującej w okresie ostatnich kilku lat. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. G. zarzucając jej naruszenie art. 15b ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że jest osobą, która przez wiele lat pozostawała pod opieką lekarzy ginekologów z uwagi na zaburzenia hormonalne. Ich rezultatem były min. nieregularne miesiączki. W wieku 16-17 lat zaczęła przyjmować leki w formie tabletek i zastrzyków, których celem była stabilizacja cyklu menstruacyjnego, jak również wywołanie miesiączek, gdyż okresy bezmiesiączkowe trwały u niej nawet po kilka miesięcy. Dotychczas M. G. pięciokrotnie zachodziła w ciążę. Każdą z jej ciąż charakteryzował brak typowych dla tego stanu objawów takich jak: mdłości, czy wymioty. Z pierwszej ciąży w 28 tygodniu urodziły się bliźnięta, które jednak zmarły. Aby móc zajść w ciążę ze swoim najstarszym dzieckiem - synem K. skarżąca przyjmowała leki hormonalne, trzecią ciążę (z synem J.) stwierdzono u niej w 20 tygodniu, ciąża czwarta (z synem P.) została stwierdzona w 6 tygodniu, zaś ciąża piąta (z synem K.) została stwierdzona dopiero w tygodniu 12. Do drugiej i trzeciej ciąży (z których urodzili się synowie K. oraz J.) w dokumentacji medycznej jako ostatnią miesiączkę (OM) wskazano tę z lutego 1997r.(l), zaś w przypadku dwóch kolejnych ciąż (z których urodzili się synowie P. i K.) jako ostatnia liczona jest miesiączka z lutego 1999r. Do skargi skarżąca załączyła historię choroby z ZOZ Ł.-Ś. Poradnia dla kobiet oraz zaświadczenie od lekarza ginekologa wydane w dniu 29 sierpnia 2013r. W ocenie skarżącej trudno jej zarzucić naruszenie art. 15b ust. 5 ustawy i zbyt późne objęcie medyczną opieką ginekologiczną w sytuacji, gdy brak świadomości o pozostawaniu w ciąży wykluczał możliwość podjęcia jakichkolwiek starań w tym zakresie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreśliła, że skoro brak dostępu do lekarza z przyczyn organizacyjnych usprawiedliwia przekroczenie terminu zakreślonego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia, to analogicznie na usprawiedliwienie zasługuje sytuacja, w której ze względu na fizjologię kobieta nie jest w stanie rozpoznać ciąży. Fakt pozostawania przez skarżącą pod opieką lekarza ginekologa począwszy od 12 tygodnia jej ostatniej ciąży nie jest rezultatem jej niedbalstwa, czy też niefrasobliwości, lecz skutkiem zaburzeń natury hormonalnej, na które cierpi od ponad dwudziestu lat. Decyzje organów obu instancji stanowczo odmawiające jej prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka są niezwykle krzywdzące i burzą jej zaufanie do państwa oraz pozostają w sprzeczności z art. 18 Konstytucji RP. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że jest ona uzasadniona. W toku postępowania doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), oraz do naruszenia przepisów postępowania, które taki wpływ mieć mogło (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie "u.ś.r."). Zgodnie z art. 15b ust. 1 i 2, u.ś.r., z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko, zaś skarżąca jako matka należy do kręgu osób uprawnionych, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. Warunkiem uzyskania świadczenia jest pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży, co potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Niesporny jest fakt, że skarżąca zgłosiła się do lekarza dopiero w 12. tygodniu ciąży. Jednakże wniosek, iż z tego tylko powodu należy ocenić, że nie spełnia przesłanki do przyznania jej zapomogi byłby przedwczesny. Nie należy bowiem zapominać o przesłankach wprowadzenia tego rodzaju świadczenia do systemu świadczeń rodzinnych, jak i tego szczególnego określenia warunku pozostawania pod opieką medyczną. Bez wątpienia zapomogę z tytułu urodzenia dziecka wprowadzono w celu było zachęcenie kobiet do zwiększenia liczby urodzin, powiększenie przyrostu naturalnego. Z kolei wprowadzenie kryterium pozostawania pod opieką lekarską od 10. tygodnia ciąży wynikało z konieczności zmobilizowania kobiet do właściwej troski i dbałości o przebieg ciąży. W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności" (zob. druki nr 630 i nr 885 Sejmu VI kadencji; dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Bez wątpienia pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży, tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Jeśli nie traci się z pola widzenia owego ratio legis, to każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 15b ust.5 u.ś.r. należy wyjaśnić przyczyny tego zaniechania. Nie można przeto, mimo kategorycznego brzmienia art. 15b ust.5 u.ś.r. przyjąć, że każde zgłoszenie się do lekarza po upływie 10. tygodnia ciąży wyłącza możliwość uzyskania zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Dość oczywistą przyczyną, usprawiedliwiającą takie opóźnienie są przyczyny tkwiące w systemie organizacyjnym służby zdrowia. Na tego typu przyczyny powoływano się w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia sygn. akt oraz w wyroku WSA w Gdańsku z 11 lipca 2013 r. (III SA/Gd 223/13; CBOSA). W uzasadnieniu tego ostatniego orzeczenia podkreślono, że co prawda omawiana regulacja (art. 15b ust. 5 u.ś.r.) wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną (przed 1 stycznia 2012 roku wymagano jedynie wizyty u lekarza, nie określając cezusu czasowego) należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. dokonanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej. Przy czym, jak wskazano wcześniej uwagi powyższe odnoszą się głównie do sytuacji, gdy kobieta nie została objęta opieką medyczną z winy służby zdrowia. Niemniej również okoliczności powołane przez skarżącą zasługują na uwzględnienie. Są to bowiem przyczyny leżące po stronie osoby ubiegającej się o zapomogę z tytułu urodzenia dziecka, ale przez nią niezawinione. Skarżąca bowiem już w odwołaniu podnosiła, iż elementarną przyczyną nieświadomości ciąży był brak typowych objawów. Skarżąca podnosi, że od lat zażywała leki hormonalne, między innymi z powodu zaburzeń cyklu miesięcznego, w tym także długotrwałego braku cykli. W skardze i na rozprawie dodatkowo wyjaśniła, że jest matką czwórki synów, jedną ciąże poroniła i w zasadzie żadnej z pięciu ciąż nie towarzyszyły typowe objawy. Jeżeli skarżąca z tych przyczyn nie miała świadomości, ze jest w ciąży, to są to okoliczności, które w ocenie sądu mogą okazać się wystarczającym usprawiedliwieniem zgłoszenia się do lekarza dopiero w dwunastym tygodniu ciąży. Z całą pewnością postawa M. G., która urodziła i wychowuje czworo dzieci zasługuje na szacunek i uznanie. Przede wszystkim jednak skarżąca winna móc liczyć na pomoc ze strony Państwa, na to, że Państwo umożliwi jej skorzystanie z tych form pomocy, które są przejawem polityki prorodzinnej. "Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia, który może utrudnić rozpoznanie przez nią - na tak wczesnym etapie - że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących" (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 w sprawie V SA/Po 580/1 Przyjmując powyższą wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r. organy powinny ustalić, jakie uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży skarżąca podała podczas swojej pierwszej wizyty u lekarza ginekologa, i czy pokrywały się one z tymi wskazanymi przez nią w odwołaniu, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. W tym celu organy powinny zwrócić się do lekarza-ginekologa sprawującego opiekę nad Skarżącą w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji i udostępnienie (kopii) dokumentacji medycznej - w razie potrzeby przy niezbędnym udziale i za zgodą Wnioskodawczyni. Dopiero w oparciu o uzyskane informacji i dokumenty organy mogłyby ocenić, czy poddanie się przez Skarżącą opiece medycznej dopiero od 12 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 15b ust. 5 u.ś.r., że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły. Na pewno samego twierdzenia Skarżącej, że z uwagi na wiek i sytuację osobistą nawet przez myśl jej nie przeszło, że może być w ciąży, nie sposób poczytać za wystarczające usprawiedliwienie na gruncie art. 15b ust. 5 u.ś.r. Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i ocenę prawną, w pierwszej kolejności stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające, we wskazanym wyżej zakresie, a także co do spełnienia pozostałych przesłanek z art. 15b u.ś.r. a.bł.