II OZ 220/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Udanin na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 571/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu P. postanawia: oddalić zażalenie Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu P. T. S., Z. S. i "A." Sp. z o.o. w U. (dalej jako wnioskodawcy) w pismach z dnia [...] października 2015 r. wystąpili o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania wskazując na art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Wskazali wówczas, że ich zdaniem zaskarżony plan miejscowy jest prawidłowy, a ponadto są właścicielami nieruchomości objętych tym planem. Za utrzymaniem planu przemawia fakt, iż zawarli oni umowy dzierżawy należących do nich nieruchomości pod budowę farmy wiatrowej. W razie uchylenia planu stracą wynagrodzenie związane z dzierżawą tych działek, gdyż inwestor w braku planu nie wystąpi o pozwolenie na budowę i nie rozpocznie inwestycji. W tym upatrują swój interes prawny, który warunkuje dopuszczenie ich do udziału w sprawie. Zarządzeniami z dnia 19 października 2015 r. sędzia sprawozdawca wydał wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosków w terminie 7 dni od doręczenia wezwań poprzez złożenie odpisów wniosków, wskazanie dowodów, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem będzie dotyczył ich interesu prawnego, odpisu z KRS wykazującego reprezentację Spółki. Wysłano je 19 października 2015 r. W dniu 20 października 2015 r. odbyła się rozprawa, na której rozpoznano skargę wniesiona w niniejszej sprawie. Z protokołu rozprawy wynika, że obecni na rozprawie pełnomocnicy stron zostali poinformowani o złożonych w dniu [...] października 2015 r. wnioskach o dopuszczenie do udziału i o wystosowaniu przez Sąd wezwań do uzupełnienia braków tych wniosków. Następnie Sąd przeprowadził rozprawę i po jej zamknięciu ogłosił wyrok, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości a nadto orzeczono o kosztach postępowania. W pismach z dnia [...] listopada 2015 r. wnioskodawcy uzupełnili złożone w sprawie wnioski stosownie do zaleceń Sądu (m.in. wydruki z ksiąg wieczystych nieruchomości objętych planem, które są ich własnością). Zarządzeniem z dnia 4 listopada 2015 r. wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania zostały skierowane na posiedzenie jawne w dniu 20 listopada 2015 r. nie będące rozprawą przy udziale 3 sędziów. O terminie rozprawy zawiadomiono pełnomocników stron oraz wnioskodawców zarządzeniem z dnia 5 listopada 2015 r. (k. 134). Wnioskodawcy odebrali zawiadomienia o terminie rozprawy (zpo. k. 182,183 i 186) Wnioskodawcy nie stawili się na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. wyznaczonej w celu rozpoznania wniosków o dopuszczenie ich do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 571/15, odmówił dopuszczenia Z. S., T. S. i A. Sp.z o.o. z siedzibą w U. do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu P. Sąd wskazał, że wnioskodawcy domagali się udziału w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest zbadanie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważył, że podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami K.p.a. Postępowanie takie jest odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia samej uchwały, ale także wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zwrócił uwagę, że zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia zgłoszonego w niniejszej sprawie wniosku ma fakt, że postępowanie sądowe zainicjowane zostało skargą Wojewody Dolnośląskiego złożoną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi stanowi formę nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Co do zasady, prowadzone jest ono przez organ nadzoru z udziałem gminy, której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy, z wyłączeniem innych podmiotów. W postępowaniu tym, jak też w postępowaniu sądowym będącym następstwem tego postępowania, nie mogą brać udziału inne podmioty nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku określonym w art. 98a u.s.g. przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Uwzględniając charakter i przedmiot niniejszego postępowania sądowego, który wynika z realizacji ustawowych uprawnień nadzorczych wojewody nad organami gminy, Sąd stwierdził, że osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym (chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi – co jednak w sprawie nie ma miejsca). Tym samym wykluczony jest udział wnioskodawców w niniejszym postępowaniu, nawet jeżeli uważają oni, że wynik tego postępowania dotyczyć będzie ich interesu prawnego. Na marginesie Sąd wskazał, iż od skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. odróżnić należy skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie daną uchwałą zostało naruszone. Odrębność tych postępowań, zdaniem Sądu, dodatkowo uzasadnia niemożność udziału w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., także wówczas, gdy organ nadzoru zaskarża akt gminy do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 16 § 1 P.p.s.a., odmówił uwzględnienia rozpatrywanych wniosków. Zażalenia na powyższe postanowienie wniesli Z. S. i T. S. Z uwagi na nieuzupełnienie na wezwanie Sądu w przewidzianym do tego terminie braków fiskalnych zażaleń (wpis) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 28 stycznia 2015 r., orzekł o ich odrzuceniu. Zażalenie na postanowienie z dnia 20 listopada 2015 r. wniosła także Gmina Udanin, zaskarżając je w całości. Zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 1 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 12 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej Konsytucja RP) i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, poprzez rozpoznanie wniosków Z. S, T. S i "A." Sp. z o.o. w U. o dopuszczenie do udziału w sprawie dopiero po wydaniu wyroku w sprawie głównej, co prowadziło do pozbawienia uczestnika możności obrony. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Gmina Udanin podniosła, że Sąd I instancji na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. nie rozpatrzył wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożonych w dniu [...] października 2015 r. i stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały. Zdaniem Gminy Sąd postąpił nieprawidłowo. Przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu panującego w orzecznictwie, iż odrębność procedury planistycznej od tej opartej na K.p.a. na poziomie sądowoadministracyjnym przesądza o niedopuszczeniu do udziału w sprawie innych podmiotów, gdyby nawet wynik sprawy dotyczył ich interesu prawnego, w ocenie Gminy, nie uzasadnia działania WSA, który niejako a priori - przed rozpoznaniem wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie, a nawet przed ich uzupełnieniem, przystąpił do rozpoznania sprawy głównej. Gmina zwróciła uwagę, że w razie dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu, działanie WSA stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania. Pośpiech WSA doprowadzić mógł do pozbawiania potencjalnego uczestnika możności obrony jego prawa (art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 12 P.p.s.a.). Wysokie prawdopodobieństwo niedopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu i uznanie, że przystąpienie do wyrokowania nie naruszy ich praw, nie może prowadzić w praworządnym państwie prawa do pozbawiania prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że wnosząca zażalenie Gmina Udanin nie kwestionuje merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia z 20 listopada 2015 r., którym odmówiono Z. S, T. S. i "A." Sp. z o.o. w U. uwzględnienia ich wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywołanym skargą Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu P., wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zatem co do zasady Gmina podziela pogląd Sądu I instancji, że nie uznanie wnioskodawców za uczestników postępowania na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. było prawidłowe bowiem charakter sprawy będącej przedmiotem skargi (uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego) i odrębny tryb jej zaskarżenia w ramach uprawnień nadzorczych Wojewody Dolnośląskiego nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 93 ust. 1 u.s.g.) wyznacza samodzielną legitymację skargową wojewody. Sąd administracyjny rozpatrując skargę wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. zasadnie przyjął, że zakres stron tego postępowania odbiega istotnie od reguł wskazanych w art. 33 § 2 P.p.s.a. Ustalenie istnienia interesu prawnego pod stronie potencjalnego uczestnika postępowania, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym (planistycznym) poprzedzającym złożenie skargi przez wojewodę w ramach sprawowanego nadzoru nad działaniem organów Gminy nie może stanowić podstawy do nadania statusu strony/uczestnika postępowania innemu podmiotowi, na jego wniosek, niż organowi nadzoru i organowi gminy, którego działanie jest przedmiotem skargi. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Wyłączna legitymacja skargowa organu nadzoru z art. 93 ust. 1 u.s.g. wyznacza strony postępowania przed sądem administracyjnym. Wobec tego ewentualne żądania innych podmiotów o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu są bezzasadne. Oczywiście ustawodawca może jednoznacznie wskazać odstępstwa, jak uczynił to w art. 98 ust. 4 u.s.g., według którego do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie jednak takiego odstępstwa nie przewidziano. Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. Krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza więc udział w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W tej sprawie brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym. Ponadto wskazać należy, że postępowanie nadzorcze nie może być zakwalifikowane jako postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem kontrola zgodności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego i zastosowanie środków nadzoru, które nie rozstrzygają sprawy, a jedynie powodują utratę mocy uchwały lub zarządzenia. Podstawowym zarzutem zażalenia jest to, że Sąd I instancji nie zachował właściwej kolejności przy podejmowaniu czynności związanych ze rozpatrzeniem wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wskazuje się, iż rozpoznanie przedmiotowych wniosków po wydaniu wyroku, czyli po merytorycznym rozpoznaniu wniesionej skargi przeczy zasadom prawidłowej procedury i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Gminy pozbawiono stronę postępowania możności obrony swych praw co jest bezwzględną przesłanką stwierdzenia nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. NSA nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania w oparciu o ten przepis. Nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy wskutek naruszenia przez sąd przepisów postępowania strona nie uczestniczy w istotnej części postępowania, nie otrzymuje zawiadomień i zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Można zatem przyjąć, że błędne ustalenie stron, uczestników postępowania i ich przedstawicieli będzie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że tylko w sytuacji błędnego ustalenia stron (uczestników postępowania) istnieje ryzyko stwierdzenia nieważności postępowania. Skoro Gmina nie kwestionuje zasadności odmowy dopuszczenia do udziału wnioskodawców, to nie można uznać, że Sąd wydając takie rozstrzygnięcie popełnił błąd. Fakt, że Sąd rozpoznał wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po wydaniu wyroku, zdaniem NSA, nie miało wpływu na wynik sprawy bowiem w realiach niniejszej sprawy uczestnictwo innych podmiotów poza organem nadzoru i organu gminy, którego uchwałę zaskarżono, było niedopuszczalne. Zatem to czy sąd rozstrzygnął formalnie wnioski przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy czy po nim nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Te podmioty bez względu kiedy orzeczono w zakresie ich wniosków nie mogły być uczestnikiem tego postępowania z uwagi na jego odrębny charakter wynikający z art. 93 ust. 1 u.s.g. Oczywiście pożądane jest, by Sąd w pierwszej kolejności ustalił zakres stron postępowania sądowoadministracyjnego właśnie z uwagi na ryzyko stwierdzenia nieważności orzeczenia na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Jednakże w sytuacji kiedy z charakteru sprawy jednoznacznie wynika, kto może być stroną i zakres tych stron wynika wprost z przepisów mających w sprawie zastosowanie, to orzeczenie co do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed sądem, zwłaszcza kiedy jest on niepełny pod względem formalnym (jak w niniejszej sprawie) dopuszczalne jest po rozpoznaniu skargi. W tym konkretnym przypadku nie ma wątpliwości, że ustalony w sprawie zakres stron nie ulegnie zmianie i został on wyczerpująco ustalony przed rozpoznaniem skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek Gminy Udanin o zasądzenie kosztów postępowania nie znalazł w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienia prawnego. Przepisy P.p.s.a. nie przewidują bowiem możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, co wynika z zakresu odesłania zawartego w art. 197 § 2 tej ustawy.