IV SA/Wa 2913/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Burmistrza Miasta i Gminy [...] kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w K. z [...] maja 2015 r. o odmowie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że: - projekt zmiany studium w odniesieniu do terenów położonych w [...] Parku Krajobrazowym oraz w odniesieniu do terenu położonego w obszarze [...] ([...]) wymagał uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.), zwanej dalej "u.o.p."; - art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p nie przewidują jednakże uzgadniania projektu zmiany studium w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.", regulującego zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej; - procedura planistyczna nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 K.p.a., której adresatem jest strona postępowania administracyjnego; przeniesienie więc regulacji przewidzianej w art. 106 K.p.a. na grunt procedury planistycznej nie jest możliwe, chyba że przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, iż uzgodnienie następuje w takim trybie; - także art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", nie jest podstawą do zastosowania trybu z art. 106 K.p.a. do uzgodnienia projektu zmiany studium; przepis ten stanowi o uzgodnieniu projektu studium ze wskazanymi tam organami, tj. zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p.; skoro więc u.p.z.p. wyraźnie przewiduje procedurę uzgodnieniową w trybie art. 106 K.p.a. jedynie w tych dwóch przypadkach, to a contrario nie powinna być stosowana w innych sytuacjach; uzgodnienie dokonane przez organ I instancji w sprawie nastąpiło na podstawie przepisów u.o.p., w związku z czym nie zostało objęte odesłaniem do art. 106 K.p.a. ujętym w art. 24 ust. 1 u.p.z.p.; - zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. zażalenia przysługują na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy K.p.a. tak stanowi; przy wykładni pojęcia postanowienia należy kierować się tym, czy stanowi ono formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a.; akt wydany przez organ I. instancji nie spełnia tych przesłanek, albowiem nie przewidują tego właściwe przepisy prawa materialnego; okoliczności tej nie zmienia błędne określenie przez organ I instancji zaskarżonej odmowy uzgodnienia "postanowieniem", ponieważ to nie tytuł aktu jest decydujący, lecz jego treść; wobec braku aktu administracyjnego o charakterze zaskarżalnego postanowienia, organ II instancji nie może wszcząć postępowania w trybie odwoławczym; zażalenie na czynność procesową, co do której ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jej zaskarżenia, jest niedopuszczalne. W skardze na postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska Burmistrz Miasta i Gminy [...] podniósł, że zastosowanie art. 106 K.p.a. przy uzgodnieniu projektu zmiany studium jest, jak słusznie twierdzi organ, uzależnione od stosownego odesłania do tego przepisu przez przepis prawa materialnego, jednak art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p., wbrew stanowisku organu, zawiera takie odesłanie; zgodnie z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. projekty zmiany studium w części dotyczącej odpowiednio parku krajobrazowego lub obszaru [...] wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń projektu zmiany studium, mogących mieć wpływ na cele ochrony tych form ochrony przyrody; zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, odpowiednio projekt studium, a uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.; regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje więc uzgodnień w trybie art. 106 K.p.a., czyli zaskarżalnego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, ponieważ naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Organem, o którym mowa w art. 11 pkt 6 lit. j u.p.z.p., a który w zw. z art. 27 u.p.z.p. uzgadnia projekt zmiany studium, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Nie jest nim zaś, jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, zarząd województwa ani wojewoda. Właściwość rzeczową organu uzgadniającego projekt zmiany studium (w zakresie ustaleń mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...]) określa art. 30 ust. 3 u.o.p. Powyższe przepisy stanowią więc, że regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje uzgodnienia projektu zmiany studium w trybie art. 106 K.p.a. Skoro u.p.z.p. dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, musi równocześnie przewidywać mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie art. 106 K.p.a. i przewidzianego tym przepisem środka ochrony (zażalenia). Mimo, że K.p.a. dotyczy rozstrzygania spraw o charakterze indywidualnym, na zasadzie wyjątku został przewidziany do zastosowania w procedurze prawotwórczej regulowanej przepisami u.p.z.p. W orzecznictwie wskazuje się, że odesłanie do trybu określonego w art. 106 K.p.a. służyć ma osiągnięciu celu, jakim jest powstanie spójnego projektu studium (np. wyrok NSA z 7 maja 2014 r. o sygn. akt II OSK 2915/12 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Na gruncie tego odesłania nie może więc budzić wątpliwości zastosowanie art. 106 K.p.a. do trybu uzgadniania. Nie ma zaś żadnych przesłanek, aby przez tryb, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć wyłącznie sam proces uzgadniania, ale już nie tryb odwoływania się od rezultatów uzgadniania w postaci zażalenia, na które wskazuje art. 106 § 5 K.p.a. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 197/15 (dostępny w CBOSA). Jednocześnie należy zaznaczyć, że wydany przez organ I instancji akt administracyjny, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, spełnia wszystkie warunki do uznania go za postanowienie. Postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (art. 124 § 1 K.p.a.). Ponadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 K.p.a.). Aby pismo mogło zostać uznane za decyzję musi zawierać minimum elementów, do których zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie istoty sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Aby zatem uznać pismo za postanowienie, winno ono spełniać te same minimalne wymogi jak dla decyzji. Analizując treść pisma organu I instancji należy stwierdzić, że zawiera ono wszystkie te elementy. Wobec powyższego, właściwą formą kontroli odmowy uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przewidziane w art. 106 § 5 K.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 powyższej ustawy.