II OSK 501/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2309/15 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2309/15, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 14.500 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 26 listopada 2010 r., a decyzja wydana [...] marca 2011 r. Postępowanie trwało więc 118 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 29 dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono 24 dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. W tym zakresie stwierdzono, że o uzgodnienie wystąpiono pismem z 17 stycznia 2011 r., jednakże organ współdziałający w wydaniu decyzji pismem z 26 stycznia 2011 r. poinformował, że do poprzedniego pisma nie dołączono projektu decyzji. W związku z tym organ administracji pismem z 28 stycznia 2011 r., nadanym tego samego dnia, przesłał do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. projekt decyzji. Pismo to zostało odebrane przez adresata 31 stycznia 2011 r. Uwzględniając te okoliczności organy administracji przyjęły, że doszło do uzgodnienia w sposób dorozumiany w dniu 21 lutego 2011 r. Uznały też, że do terminu załatwienia sprawy nie podlega zaliczeniu okres 24 dni od 29 stycznia 2011 r. do 21 lutego 2011 r. Wystąpienia o uzgodnienie z 17 stycznia 2011 r. nie uznały za prawnie doniosłe, gdyż nie zawierało ono projektu decyzji. W skardze skarżący twierdził, że do terminu załatwienia sprawy nie powinno się wliczać terminu 7 dni wyznaczonego stronom przez organ administracji na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, że nie powinno się wliczać całkowitego okresu uzgodnienia projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. oraz że powinno się odliczyć okresy opóźnień spowodowanych względami organizacyjnymi. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jest zwykłą czynnością procesową, która nie wymaga dodatkowych nadzwyczajnych działań i z tego względu czas potrzebny na jej dokonanie nie może być odliczany od terminu załatwienia sprawy. Przyjął też, że od 65 dni nie można odliczyć "całkowitego" okresu uzgodnienia projektu decyzji. Odliczeniu podlega okres od przekazania do organu uzgadniającego projektu decyzji do "milczącej zgody organu", nie zaś okres od przesłania prośby o uzgodnienie decyzji bez projektu decyzji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że: - siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym do doręczenia korespondencji nie jest terminem przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, - do terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy, nie można zaliczyć okresu od dnia 17 stycznia 2011 r. do dnia 28 stycznia 2011 r. oraz od dnia 22 lutego 2011 r. do dnia 23 lutego 2011 r., czyli od dnia dorozumianego uzgodnienia do dnia faktycznego zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w wydaniu decyzji, - względy organizacyjne nie stanowią przyczyn opóźnienia niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie sprzecznych stwierdzeń w uzasadnieniu wyroku odnośnie do zaliczenia całego okresu uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wspomniane w podstawie kasacyjnej względy organizacyjne to nagła absencja doświadczonego pracownika zajmującego się sprawami dotyczącymi decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz duży wpływ tego rodzaju spraw, mianowicie 187 decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i warunkach zabudowy wydanych w 2010 r. oraz 237 wniosków złożonych w tych sprawach w 2011 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), polegającego na przyjęciu, że siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym do doręczenia korespondencji nie jest terminem przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stwierdzić, że zgodnie z ostatnio powołanym przepisem do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. W skardze kasacyjnej zarzuca się też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez to, że nie uznano, aby nie podlegały zaliczeniu do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego okresy opóźnień spowodowane nagłą absencją doświadczonego pracownika zajmującego się tego rodzaju sprawami i jednocześnie znacznym napływem wniosków o wydanie decyzji w takich sprawach. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, trafnie uznano, że tego rodzaju okoliczności – w świetle art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie usprawiedliwiają opóźnienia w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy O., jako kierownik Urzędu Gminy, jest odpowiedzialny za organizację pracy tego urzędu, czyli także za to, aby podejmować adekwatne czynności mające na celu uniknięcie opóźnień w pracy organu spowodowanych dającym się przewidzieć zdarzeniem, jakim jest długotrwała choroba pracownika lub zwiększony wpływ spraw danego rodzaju. Osoba kierująca pracą urzędu obsługującego organ administracji powinna zawczasu tak zorganizować pracę podległej mu jednostki organizacyjnej, aby w razie choroby pracownika lub zwiększenia wpływu spraw danego rodzaju do organu administracji inny pracownik zastąpił pracownika nieobecnego lub inni pracownicy zajęli się zwiększonym napływem spraw. Nieobecność pracownika z powodu choroby oraz zwiększenie wpływu spraw danego rodzaju są okolicznościami, których nie można uniknąć. Jednakże są to też okoliczności na tyle powszechne, że można i należy przedsięwziąć takie działania organizacyjne, które w razie ich wystąpienia pozwolą na niezakłócone działanie organu administracji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wliczeniu do terminu załatwienia sprawy nie powinny podlegać także szczegółowo określone w skardze kasacyjnej terminy od dnia 17 stycznia 2011 r. do dnia 28 stycznia 2011 r. oraz od dnia 22 lutego 2011 r. do dnia 23 lutego 2011 r. Odnosząc się do tego zrzutu wskazać należy, że opóźnienie spowodowane tym, że do wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego skierowanego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. nie dołączono projektu tej decyzji obciąża tylko i wyłącznie Wójta Gminy O. Z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że organ administracji załatwiający sprawę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do wystąpienia o uzgodnienie takiej decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska jest zobowiązany dołączyć projekt decyzji. Wystąpienie z 17 stycznia 2011 r., co nie jest kwestionowane, takiego projektu było pozbawione. Błąd ten obciąża tylko i wyłącznie Wójta Gminy O. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikające z tego błędu można było uznać za niezależne od organu administracji, za spowodowane z winy strony albo usprawiedliwione z innych przyczyn. Zatem trafnie okres pomiędzy wadliwym wystąpieniem o uzgodnienie projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. (17 stycznia 2011 r.), a wystąpieniem prawidłowym (28 stycznia 2011 r.) nie został odliczony od terminu załatwienia sprawy. W przypadku okresu od dnia 22 lutego 2011 r. do dnia 23 lutego 2011 r. skarżącemu chodzi o to, że w przypadku tak zwanych uzgodnień dorozumianych nie podlegał wliczeniu do terminu załatwienia sprawy nie tylko okres potrzebny na dokonanie takiego uzgodnienia, ale także jeszcze okres od dokonania uzgodnienia do dnia, w którym organ uzgadniający poinformuje, że nie będzie w sprawie zajmował stanowisko. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, nie jest to niczym uzasadnione. Czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. W celu ograniczenia przedłużania się postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca wprowadził właśnie tak zwane uzgodnienie dorozumiane, czyli konstrukcję prawną polegającą na tym, że uznaje się, iż organ współdziałający dokonał pozytywnego uzgodnienia, jeżeli w określonym terminie nie wyraził żadnego stanowiska (art. 53 ust. 5 zdanie drugie oraz art. 51 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ten sposób organ załatwiający sprawę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zależny od czasu, w jakim organ współdziałający zajmie stanowisko, gdyż czas zajęcia tego stanowiska jest ściśle określony. W związku z powyższym stanowisko skarżącego kasacyjnie jest niezasadne. Prowadzi ono bowiem do zaprzeczenia usprawnienia postępowania wynikającego z wprowadzenia dorozumianego uzgodnienia decyzji. Według skarżącego kasacyjnie, organ załatwiający sprawę byłby nadal zależny od organu współdziałającego, gdyż byłby zobowiązany oczekiwać na stanowisko tego organu, mimo że uzgodnienie zostało już dokonane. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest więc zasadny. Oceniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że w istocie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera sprzeczne stwierdzenie. W ocenie NSA, wynika to jednakże z niezręcznego sformułowania, w którym Sąd pierwszej instancji zacytował stanowisko skarżącego kasacyjnie w taki sposób, jakby było to stanowisko Sądu. Z dalszej części uzasadnienia wynika jednakże w sposób niewątpliwy, iż Sąd pierwszej instancji podziela nie punkt widzenia skarżącego, ale stanowisko organów administracji. Wskazane uchybienie przepisom postępowania nie ma zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.