IV SA/Wa 2309/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] maja 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. (dalej: skarżący, strona skarżąca, Wójt) na postanowienie Wojewody [...] (dalej: organ I instancji, Wojewoda) z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi Gminy O. karę w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]) za wydanie decyzji Nr [...] z [...] marca 2011 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], położonych w miejscowości D., gmina O., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 poz. 199, dalej: u.p.z.p.). W postanowieniu z [...] maja 2015 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: W dniu [...] marca 2011 r. Wójt, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o. o., reprezentowanej przez T. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], wydał decyzję Nr [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], położonych w miejscowości D., gmina O. Wojewoda w postanowieniu z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], (dalej: postanowienie Wojewody [...]), nałożył na Wójta Gminy O. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...]), za wydanie decyzji Nr [...] z [...] marca 2011 r., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W piśmie z 3 lutego 2014 r., znak: [...], Wójt złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie i umorzenie niniejszego postępowania. Powyższemu postanowieniu Wojewody, skarżący zarzucił: - naruszenie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego, bez wyłączenia terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organu; - naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary. W uzasadnieniu zażalenia Wójt opisał szczegółowo powyższe zarzuty. Po rozpatrzeniu zażalenia Wójta, w postanowieniu z [...] maja 2015 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, że regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: p.b.), co powoduje, że w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c p.b. można posiłkować się orzecznictwem sądowo-administracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie ww. aktu prawnego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do ustawy z 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, ze zm.), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 u.p.z.p. W ocenie Ministra, organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12. Według organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. i u.p.z.p. Minister uznał, że w omawianym przypadku rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] marca 2011 r. Dzień [...] marca 2011 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu II instancji, słusznie ustalił organ I instancji, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwało [...] dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego, wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Według Ministra, postanowienie organu uzgadniającego powinno zatem zapaść w trakcie trwania wyznaczonego prawem terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie tego terminu właściwy organ uzgadniający nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska. Jeśli organ nie zajął w ww. terminie stanowiska, uznać należało, że ww. uzgodnienie zostało dokonane w ostatnim dniu przewidzianego prawem terminu w drodze tzw. "milczącej zgody". Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przeciwieństwie do np. art. 24 ust. 2 u.p.z.p., nie daje organowi który wystąpił o uzgodnienie żadnego "luzu decyzyjnego", ponieważ jednoznacznie wskazuje, że po upływie terminu uzgodnienie uważa się za dokonane. Mając na uwadze, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie, uzgodnienie projektu decyzji należy uznać za dokonane w dniu [...] lutego 2011 r., tj. w ostatnim dniu ustawowego terminu przewidzianego na to uzgodnienie (licząc 21 dni od dnia doręczenia organowi projektu decyzji tj. od dnia [...] stycznia 2011 r.). Zdaniem Ministra, odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji podlega okres 24 dni liczonych od dnia [...] stycznia 2011 r., tj. od dnia następnego po dniu nadania pisma z projektem decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., do dnia [...] lutego 2011 r., tj. dnia w jakim uzgodniono ów projekt w trybie tzw. "milczącej zgody organu" zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Zdaniem organu II instancji, po odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od [...] dni, ustawowych 65 dni, 24 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, otrzymujemy matematyczne wyliczenie ilość dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która, jak prawidłowo ustalił organ I instancji, wynosi [...] dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżącego, zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody, i wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W podsumowaniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Minister wskazał, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Wójta w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego i ponownej, wnikliwej analizie materiału dowodowego sprawy, jak również po odliczeniu terminów podlegających wyłączeniu z 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, organ I instancji stwierdził, że Wójt dopuścił się zawinionej zwłoki w wydaniu decyzji, a wskazywane w zażaleniu przez skarżącego okoliczności nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W skardze strona skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuca: - naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu: - całkowity okres uzgadniania projektu decyzji lokalizacyjnej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.; - 7 - dniowy termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji; - okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu, tj. na zasadzie wyjątku uzasadnionego okolicznościami sprawy - opóźnienie wynikające z przyczyn organizacyjnych organu. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wnosi o: - uchylenie w całości postanowienia Ministra oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] w O.; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wójt nie miał żadnego wpływu na czas, w którym organ uzgadniający zweryfikuje kompletność przesłanej korespondencji, samo zaś uzupełnienie zauważonego braku nastąpiło niezwłocznie (tj. następnego dnia) po otrzymaniu wezwania w tym zakresie, co przemawia za wyłączeniem ww. okresu z naliczania kary. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom organu II instancji, również 7-dniowy termin, realizujący zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (wraz z okresem przeznaczonym na dostarczenie korespondencji), powinien zostać odliczony od biegu postępowania, jako termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Wyznaczenie ww. terminu nastąpiło w piśmie z [...] marca 2011 r. Data ostatniego odbioru ww. pisma, zgodnie ze zwrotnym poświadczeniem odbioru, przypadła na dzień [...] marca 2011 r. Od dnia następnego, tj. od [...] marca 2011 r. biegł termin na zapoznanie się z aktami sprawy (7 dni), który upłynął w dniu [...] marca 2011 r. (niezwłocznie po jego upływie została wydana decyzja). W ocenie skarżącego, cały ww. okres, zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., powinien zostać pominięty przy wymierzaniu kary. Zdaniem skarżącego, dopuszczalna wydaje się być wykładnia, oparta na literalnym brzmieniu przepisu, zgodnie z którą jego dyspozycją objęty jest każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym także wyznaczony dla strony, w oparciu o art. 10 k.p.a., 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z czasem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. W kontekście powyższego, w ocenie skarżącego, za zbyt rygorystyczne i nie znajdujące oparcia w brzmieniu powołanego przepisu, należy uznać stanowisko Ministra, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym k.p.a., stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Tezy tej nie da się bowiem wywieść z treści przepisu, na który organ się powołuje, co jednocześnie narusza, zasadę pierwszeństwa wykładni językowej. Według skarżącego, okres oczekiwania na stanowisko strony nie powinien być uwzględniany przy obliczaniu kary. Ponadto, w ocenie skarżącego, pozostały okres opóźnienia w wydaniu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, powstał z przyczyn niezależnych od organu, a zatem nie powinien skutkować naliczeniem kary. Postępowania administracyjne odnoszące się do lokalizacji inwestycji celu publicznego należą w gminie O. - z uwagi na jej specyfikę - do postępowań szczególnie skomplikowanych, czasochłonnych i długotrwałych. Gmina O. w przeważającej części składa się z terenów prawnie chronionych, co znacznie wydłuża czas prowadzonych postępowań. Skarżący podnosi w skardze, że łączna ilość decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Wójta Gminy O. w 2010 r. wyniosła - 187 sztuk, zaś ilość wniosków złożonych w ww. sprawach w 2011 r. - 237 sztuk, co - uwzględniając powołaną wyżej specyfikę gminy - wymaga dużego zaangażowania organizacyjnego. W związku z powyższym, nawet po upływie 4 miesięcy od wejścia w życie znowelizowanego przepisu u.p.z.p., przewidującego nakładanie kar (wniosek inwestora wpłynął 26 listopada 2010 r.), zapewnienie sprawnej obsługi prowadzonych postępowań lokalizacyjnych przekraczało, z przyczyn obiektywnych, możliwości organizacyjne organu. Zdaniem skarżącego, wszystkie ww. względy, na których wystąpienie organ nie miał wpływu, a których suma spowodowała przedłużenie postępowania lokalizacyjnego, winny zostać zakwalifikowane jako niezależne od organu, a wynikający z nich okres opóźnienia w prowadzeniu postępowania nie powinien skutkować naliczeniem kary. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia wówczas, gdy stwierdzi, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności postanowienia, oraz przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Dokonując kontroli w niniejszym postępowaniu zaskarżonego postanowienia, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji skargi, która - w ocenie Sądu - jako bezzasadna nie mogła doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, należy zauważyć, że: w związku z wystąpieniem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji - wyłączeniu z biegu ustawowego terminu winien podlegać okres od dnia [...] stycznia 2011 r. (tj. - jak wynika z akt sprawy - od dnia następującego po dniu sporządzenia pisma z [...] stycznia 2011 r., zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji przez ww. organ), do [...] lutego 2011 r. (tj. do dnia, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] lutego 2011 r., w którym organ powiadomił Wójta Gminy O., że nie dokona uzgodnienia w formie postanowienia w ustawowym terminie), a nie jedynie okres od [...] stycznia 2011 r. (tj. od dnia następującego po dniu nadania w polskiej placówce pocztowej pisma z [...] stycznia 2011 r., przy którym Wójt przekazał organowi uzgadniającemu projekt decyzji), do [...] lutego 2011 r. (tj. do dnia, w którym projekt decyzji został uzgodniony przez powyższy organ uzgadniający w trybie tzw. "milczącej zgody"). Należy zgodzić się z organem II instancji, że że skoro wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi poprzedzić jej uzgodnienie, to tym samym uzgodnienie to winno obejmować przygotowany projekt decyzji w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Z przepisów art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnym ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe - obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ dokonujący uzgodnienia nie bada, in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, ale to nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie". (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 878/11, LEX nr 1252223). Obowiązkiem zatem organu "głównego" przy występowaniu do organu uzgadniającego o zajęcie stanowiska w sprawie, jest przekazanie organowi współdziałającemu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według Sądu, wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu skarżący zaniedbał swojego obowiązku, gdyż przy piśmie z [...] stycznia 2011 r. nie przekazał organowi uzgadniającemu projektu decyzji. Spowodowało to w konsekwencji, że okres związany z przesłaniem Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. ww. pisma z [...] stycznia 2011 r. nie może zostać odliczony od 65-dniowego terminu. Wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega dopiero okres związany z przesłaniem Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. pisma z [...] stycznia 2011 r., przy którym strona skarżąca przekazała ww. organowi uzgadniającemu projekt decyzji. Podnieść jednocześnie należy, że okolicznością łagodzącą nie może być fakt, że obowiązkiem organu współdziałającego jest ocena kompletności wniosku o uzgodnienie projektu decyzji, zaś organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie ma wpływu na to, kiedy organ uzgadniający dokona takiej oceny. Należy odróżnić sytuację, w której organ uzgadniający wzywa organ "główny" do dostarczenia np. dodatkowych informacji lub wyjaśnień, potrzebnych organowi uzgadniającemu do zajęcia stanowiska w sprawie, od sytuacji, w której organ współdziałający wzywa organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne do dostarczenia projektu decyzji, który stanowi podstawowy element postępowania uzgodnieniowego. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, według którego koniec okresu przedmiotowych uzgodnień przypadł na dzień [...] lutego 2011 r., czyli na dzień, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynęło pismo ww. organu uzgadniającego, informujące, że organ ten nie zajmie stanowiska w formie postanowienia w terminie 21 dni. Wskazać należy, że odliczeniu od ustawowego terminu podlega okres do dnia wpływu do organu "głównego" postanowienia organu uzgadniającego lub - jeśli takowe nie zapadło - do dnia uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody". Z treści art. 53 ust. 5c u.p.z.p. wynika bowiem, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Przepis ten nie zobowiązuje organu uzgadniającego do informowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o ewentualnym braku zajęcia stanowiska w terminie 21-dni, lecz jasno wskazuje, że po upływie ww. terminu projekt decyzji lokalizacyjnej należy uznać za uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody". Regulacja ta ma na celu umożliwienie organowi prowadzącemu postępowanie lokalizacyjne podjęcie kolejnych działań niezwłocznie po upływie terminu wyznaczonego na uzgodnienie projektu decyzji oraz ma zapobiegać biernemu oczekiwaniu przez organ na zakończenie postępowania uzgodnieniowego. Oznacza to, że wpływ do organu "głównego" pisma organu uzgadniającego, informującego o braku zajęcia stanowiska w formie postanowienia w ustawowym terminie, pozostaje bez znaczenia przy obliczaniu terminu, w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna zostać wydana. Karę zatem wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce, zaś pojęcie zwłoka zakłada istnienie przyczyn związanych z konkretnymi zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., poprzez nieodliczenie od 65-dniowego terminu okresu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji. Na stronie 7 i 8 zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że do czynności podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., nie można zaliczyć czynności organu stanowiących zwykły element prawem przewidzianych działań, niewymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań, gdyż mieszczą się one w maksymalnym 65-dniowym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że do czynności podlegających odliczeniu nie można zaliczyć m.in. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak też do uczestniczenia w postępowaniu dowodowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Ustalenie w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, że do terminu załatwienia sprawy pozwolenia na budowę nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, dotyczy jedynie terminów ustawowych, ustalanych niezależnie od woli organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Nie mogą stanowić podstawy do obliczenia terminu czynności organu stanowiące zwykły element prawem przewidzianych działań, niewymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań. Nie można natomiast za takie czynności uznać zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, LEX nr 485363). Należy podkreślić, że nałożony w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. obowiązek wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w 65-dniowym terminie jest narzędziem realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej wart. 12 k.p.a. Rzeczą organu administracji jest prowadzenie postępowań wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Nie jest dopuszczalne przedłużanie postępowania administracyjnego przez powoływanie się na okoliczności świadczące o pozostawaniu w zwłoce. Określony w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin, w którym organ powinien zakończyć postępowanie w sprawie wniosku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi także gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. Oznacza to, że wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustalony przez ustawodawcę w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., termin na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego został określony z uwzględnieniem konieczności zapewnienia właściwemu w sprawie organowi możliwości przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz dokonania niezbędnych czynności procesowych. Treść art. 51 ust. 2c u.p.z.p. precyzuje jasno, jakich terminów nie wlicza się do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto słowa "nie wlicza się" należy rozumieć, że zawarte w tym przepisie wyliczenie ma charakter katalogu zamkniętego. Do takich czynności, nie można zatem zaliczyć zawiadomienia strony. o wszczęciu postępowania, oczekiwaniu na wniesienie przez stronę ewentualnych wniosków i uwag, czy też oczekiwaniu przez organ na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma Ustawodawca wyraźnie bowiem w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wyliczył przypadki terminów (okresów), których nie wlicza się do 65 dniowego terminu. Do terminów (okresów) tych należą: terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, okresy opóźnień spowodowanych z winy strony i okresy opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Niemniej nie można do nich zaliczyć terminów jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania administracyjnego, czyli związanych z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), o przeprowadzaniu dowodu łącznie z udziałem w jego przeprowadzaniu (art. 79 k.p.a.), czy też zawiadamianiem stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań łącznie z czasem wyznaczonym na takie zapoznanie (art. 10 § 1 k.p.a.). Wymienione czynności są czynnościami składającymi się na każde postępowania administracyjne, nad których dopełnieniem powinien czuwać organ prowadzący postępowanie. W postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienie stron np. o wszczęciu postępowania następuje w drodze obwieszczenia, niemniej również jest to czynność związana z tokiem postępowania. Zatem okres jej przeprowadzania wlicza się do biegu 65 dniowego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wskazać należy, że czynności podjęte na podstawie art. 10 k.p.a. nie są czynnościami o charakterze nadzwyczajnym i w przeciwieństwie np. do wezwania nie uzależniają dalszych działań organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie stanowi okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Należy zauważyć, że czynności Wójta polegające na zawiadomieniu stron postępowania, w trybie art. 10 k.p.a., o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim, wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, stanowiły zwykłe czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji celu publicznego i nie mogą być uznane za czynności przerywające bieg ustawowego terminu. Ustawowy 65-dniowy termin może zostać zachowany, gdy przy doręczaniu korespondencji nie mają miejsca żadne opóźnienia. Jeżeli jednak zwłoka w wydaniu decyzji powstała w następstwie opóźnienia w doręczaniu pism, które nie wynikało z winy organu, a organ niezwłocznie podjął dodatkowe działania, aby doręczenia przebiegały sprawnie i skutecznie, wówczas stosuje się zasadę wyrażoną w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczeniu ww. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W skardze, ani w zażaleniu, skarżący nie skonkretyzował, czy w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczeniu korespondencji, a jeśli tak to na czym miały one polegać. Bez znaczenia dla oceny rozstrzygnięć podjętych w niniejszym postępowaniu ma znaczna ilość złożonych w 2011 r. do Wójta wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestie obejmujące trudnościami organu wynikające z dużej ilości spraw nie mają bowiem znaczenia dla sprawy, ponieważ okoliczności zwalniające organ administracji z zachowania ustawowych terminów muszą mieć charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Ponadto duża ilość wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy. Jako usprawiedliwienie przekroczenia ustawowego terminu w wydaniu decyzji nie mogą być również problemy kadrowe, wynikające z nieobecności doświadczonego pracownika merytorycznego prowadzącego przedmiotowe postępowanie lokalizacyjne i związaną z tym koniecznością przygotowania nowych pracowników do prowadzenia spraw tego rodzaju. Wskazać należy, że jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, i będą to zatem takie okoliczności, które uniemożliwiają organowi administracji - pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczność, wymierzenia kary skarżącemu dopiero po upływie trzech lat od dnia wydania przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie pozostaje w sprzeczności z istotą regulacji i intencją ustawodawcy. Znaczny upływu czasu pomiędzy wydaniem decyzji lokalizacyjnej, a wymierzeniem kary za jej niewydanie w ustawowym terminie, nie może stanowić okoliczności łagodzącej przy wymierzeniu tej kary. Nałożenie kary pieniężnej na postawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na organ administrujący, który dopuścił się zwłoki w myśl ww. przepisu, jest obligatoryjne po zaistnieniu pozytywnych przesłanek do jej wymierzenia i nie podlega przedawnieniu. Należy podnieść, ze przepisy u.p.z.p. nie wskazują terminu w jakim powyższa kara powinna zostać nałożona. Zdaniem Sądu, stan faktyczny został w niniejszej sprawie dokładnie wyjaśniony przez orzekające organy administracji, a materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, ponieważ zasadnie uznał, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. Zdanie Sądu, organ II instancji ocenił prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu strony skarżącej, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Ocena ta nie była jedynie formalna, lecz była poprzedzona sprawdzeniem zasadności i poprawności postanowienia organu I instancji. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.