IV SA/Wa 2258/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.", utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ew. o nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0232 ha. Stan sprawy przedstawiał się następująco: A. L. wnioskiem z dnia 17 lutego 2015 r. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0232 ha. Z treści wniosku wynika, że spadkobiercami byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości (R. L.) jest A. L. (udział w wysokości 5/8) i Skarb Państwa (udział w wysokości 3/8). Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] wskazując, że sprawa była już poprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. L. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. podnosząc, iż treść postanowienia nie odnosi się do całości złożonego wniosku. Wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...]. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy oraz treści ww. wniosku wynika, iż sprawa zwrotu udziału przysługującego A. L. została ostatecznie zakończona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie dysponuje upoważnieniem do występowania w imieniu Skarbu Państwa w sprawie dotyczącej zwrotu powyższej nieruchomości położonej w [...]. Następnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że ww. wniosek z 17 lutego 2015 r. dotyczył sprawy już wcześniej zakończonej decyzją ostateczną, która stała się prawomocna. W związku z tym wydanie w tej samej sprawie decyzji rozstrzygającej sprawę, naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W tym wypadku wydanie merytorycznej decyzji, spowodowałoby, iż byłaby ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z uwagi na powyższe organ II instancji uznał, że Prezydent [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Dopóki bowiem orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, nie ma możliwości wszczęcia kolejnego postępowania dotyczącego tej samej materii. Dopiero bowiem ewentualna eliminacja z obrotu prawego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Tym samym Wojewoda [...] stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. L. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego treść zaskarżonych postanowień nie jest adekwatna do treści złożonego wniosku z 17 lutego 2015 r. Skarżący wyjaśnił, że nie wnosił bowiem o dokonanie zwrotu na jego rzecz udziału wynoszącego 5/8 części przedmiotowej nieruchomości ani o zwrot na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 3/8 części ww. nieruchomości, tylko o zwrot całej nieruchomości. Dalej Skarżący argumentował, że składając wniosek wskazał jedynie kto jest uprawniony do otrzymania zwrotu i jaki udział we współwłasności przysługuje podmiotom uprawnionym do zwrotu. Podkreślił przy tym, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż zwrot ułamkowej części nieruchomości jest niedopuszczalny. Z tego powodu skarżący nie wniósł odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., która dotyczyła poprzedniego wniosku o zwrot jego udziału wynoszącego 5/8 części nieruchomości. Za błędne skarżący uznał również stanowisko, iż nie posiadając upoważnienia Skarbu Państwa, nie może żądać zwrotu nieruchomości na swoją rzecz. Z orzecznictwa administracyjnego wynika bowiem, iż do dokonania zwrotu całej nieruchomości na rzecz wszystkich uprawnionych współwłaścicieli, w tym na rzecz Skarbu Państwa, wystarczający jest wniosek pozostałych uprawnionych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1234/2013). Ponadto w ocenie skarżącego z analizy porównawczej akt niniejszej sprawy oraz sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną z [...] listopada 2014 r. jednoznacznie wynika, iż między sprawami nie zachodzi tożsamość ani pod względem podmiotowymi, ani pod względem przedmiotowym. Przedmiotem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. była bowiem odmowa zwrotu udziału wynoszącego 5/8 części nieruchomości na rzecz A. L., natomiast wniosek z 17 lutego 2015 r. dotyczy zwrotu całej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) określanej dalej jako p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, jeżeli zachowane zostają podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy, przy niezmienionym stanie prawnym. Przez zmianę stanu prawnego należy rozumieć nie tylko zmianę dokonaną w procesie legislacji, ale również oparcie swoich decyzji przez organy obu instancji na różnych podstawach prawnych, w ten sposób, że zmianie ulega zakres sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13, CBOSA), że niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Niewątpliwie elementem sprawy, któremu należy przypisać cechę konstytutywności w aspekcie ustalania jej tożsamości jest zakres żądania determinujący jej przedmiot. Zatem kryterium, do którego należy się odwołać przy identyfikowaniu sprawy administracyjnej, a zarazem wskaźnik czy mamy do czynienia ze sprawą już rozstrzygniętą ostateczną decyzją administracyjną (w rozpatrywanej sprawie wątpliwość dotyczyła decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.), wynika m.in. z jej przedmiotu. Co do wniosku o wszczęcie postępowania, którego prowadzenie zależy od inicjatywy strony, to zauważyć należy, że w gestii strony leży określenie przedmiotu sprawy, tj. zakresu żądania oraz podstawy prawnej tego żądania. Rola organu sprowadza się do jurydycznego zakwalifikowania tego żądania i oceny – po pierwsze możliwości merytorycznego orzekania, a po ustaleniu takiej możliwości - zasadności tego wniosku we właściwym trybie administracyjnym. W konsekwencji przedmiot sprawy, której dotyczył wniosek skarżącego jest determinowany przez skarżącego i nie byłoby uprawnione upatrywanie ex officio innej treści wniosku, niż wskazana przez skarżącego. Taki pogląd stał się podstawą do uznania skargi za skuteczną w rozpatrywanej sprawie, bowiem słusznie skarżący wywodził, że treść zaskarżonych postanowień nie jest adekwatna do treści złożonego wniosku z 17 lutego 2015 r. Skarżący w piśmie tym nie wnosił bowiem o dokonanie zwrotu na jego rzecz udziału wynoszącego 5/8 części przedmiotowej nieruchomości ani o zwrot na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 3/8 części ww. nieruchomości, tylko o zwrot całej nieruchomości. Zaś przedmiotem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. była odmowa zwrotu udziału wynoszącego 5/8 części nieruchomości na rzecz A. L., a nie zwrot całej nieruchomości, o którym mowa we wniosku z 17 lutego 2015 r. Określony przez skarżącego zakres postępowania jest zatem inny, niż wskazany przez organ w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym go rozstrzygnięciu, co powoduje, że niezasadnie organ upatrywał przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w przestrzeganiu zasady powagi rzeczy osądzonej. Nie zaszły bowiem okoliczności, na podstawie których można byłoby zasadnie wywodzić, że zaistniała ta sama sprawa administracyjną, co rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., skoro jej przedmiot w porównaniu z przedmiotem żądania wyrażonym w piśmie z 17 lutego 2015 r. jest odmienny. Powyższe wskazuje na konieczność merytorycznej oceny wniosku skarżącego. Z uwagi na to, że taką samą wadą obarczone zostały postanowienia obu instancji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.