I OSK 243/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 787/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. G., wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 787/15 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. przyznał A. G.: 1. zasiłek rodzinny na dziecko S. G., w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 31 października 2011 r.; 2. zasiłek rodzinny na dziecko P. K., w wysokości 91 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 31 października 2011 r.; 3. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 na dziecko S. G., w wysokości 150 zł w miesiącu wrześniu 2011 r.; 4. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 na dziecko P. K., w wysokości 150 zł w miesiącu wrześniu 2011 r. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Marszałek Województwa z Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. poinformował Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł., że wnioski złożone w sprawie zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. za okres zasiłkowy 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013 powinny być rozpatrzone przez Marszałka Województwa Ł. na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem ojciec dziecka R. B. G. zamieszkuje na terenie Unii Europejskiej. W następstwie powyższej okoliczności, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 1 ust. 3, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23, art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 114, dalej: "ustawa"), uchylił swoją opisaną wyżej decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części dotyczącej przyznania A. G. prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2011 r. do 31 października 2011 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 na ww. dziecko w wysokości 150 zł w miesiącu wrześniu 2011 r. A. G. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że organ miał wiedzę na temat [...] obywatelstwa jej byłego męża R. B. G., z którym wzięła rozwód w 1994 r. Podkreśliła, że jej były mąż nigdy nie przebywał w Polsce na stałe, lecz tylko w celach turystycznych. Ponadto organ był na bieżąco informowany o jego sytuacji życiowej przez Sąd Okręgowy w Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji powołano się na art. 1 ust. 3 ustawy, wskazując, że świadczenia rodzinne przysługują osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W sytuacji natomiast wyjazdu członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń do innego państwa, gdy marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu tego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 ustawy). A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., domagając się jej uchylenia. Powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd pierwszej instancji przyjął, że sytuacja, o której mowa w art. 23a ust. 5 ustawy może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy ziści się warunek z ustępu 2 tego przepisu, czyli nastąpi wyjazd członka rodziny, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z powyższego wynika expressis verbis, że art. 23a ust. 5 ustawy ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie już po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W rozpoznawanej sprawie, po pierwsze: żaden z członków rodziny skarżącej nie wyjechał do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem byłego męża skarżącej, ojca S. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] listopada 1997 r., sygn. akt [...], nie można traktować jako członka rodziny. Przepis art. 3 pkt 16 ustawy, formułując definicję legalną rodziny wskazuje, że zalicza się do niej odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków (a nie byłych małżonków), rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567). Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Oznacza to, że beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko, w odróżnieniu np. od świadczenia alimentacyjnego. W ocenie Sądu, oczywiste jest, że w przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje wyłącznie temu rodzicowi, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 23 ust. 1 w zw. z ust. 4 d ustawy). Ponadto, art. 23a ust. 2 ustawy nie może mieć zastosowania, gdyż dotyczy on wyłącznie wypadków, gdy wyjazd za granicę miał miejsce po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia, tymczasem jak wynika z oświadczenia skarżącej oraz z pisma Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. z dnia [...] marca 2015 r., ojciec S. G. (były mąż skarżącej), zamieszkuje na terenie [...] nieprzerwanie od 1994 r. Okoliczność ta była organom znana także w dacie ubiegania się przez skarżącą o świadczenia na przestrzeni lat, nie stanowiąc przeszkody do ich przyznania. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w ogóle nie mają zastosowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenia: 1. prawa materialnego, tj.: - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego; - art. 23a ust. 5 w zw. z ust. 2 ustawy przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca jasno stwierdził, że marszałek województwa jest właściwy do ustalenia zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co wyklucza prowadzenie postępowania przez wójta, burmistrza i prezydenta miasta i w sytuacji wystąpienia koordynacji nakłada na te organy obowiązek uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne niezależnie od wysokości świadczenia, jego charakteru i okresu na jaki świadczenie zostało uzyskane poza granicami kraju, zaś wymiana danych na tle koordynacji należy do marszałka województwa, a nie do organu właściwego; - art. 21 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 i art. 2 pkt 11 ustawy w zw. z art. 19 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zakres właściwości i zadań marszałka województwa, wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta jest odmienny i wykluczający zazębianie się działań tych organów; 2. przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, mając na uwadze stanowisko uprawnionego i właściwego organu administracji w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; prawidłowo zebrano materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm prawa; nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a merytoryczna decyzja zostanie wydana przez marszałka województwa; prawidłowo stwierdzono, że w tym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygniecie niż zapadło; ma miejsce brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania; - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprawdzają sie do ogólników; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że decyzję w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wydaje marszałek województwa i tylko on jest właściwy do wymiany danych w zakresie tych świadczeń. Organ ten jest także jako jedyny właściwy do ustalenia, że mają zastosowanie w sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a jedyną przesłanką do wydania decyzji o uchyleniu uprzednio wydanej decyzji o świadczeniach rodzinnych jest ustalenie dokonane przez marszałka województwa, że ma miejsce koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego oraz od kiedy dana osoba podlega ustawodawstwu państwa innego w zakresie świadczeń rodzinnych. Ustawodawca nie określił żadnych innych przesłanek oraz nie ma normy prawa materialnego, które dawałaby podstawę do zastępowania marszałka województwa przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie zarówno wymiany danych o osobach korzystających z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, jak i z ustalenia, kiedy i czy ma miejsce koordynacja systemów zabezpieczenia w ramach Unii Europejskiej, jak i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 21 ust. 1, 3, 4 i art. 2 pkt 11 ustawy w zw. z art. 19 kpa, należy zauważyć, że sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów o postępowaniu administracyjnym, ani też innych przepisów regulujących tryb postępowania organów administracji publicznej, lecz jedynie dokonuje oceny ich prawidłowego zastosowania, czy też przestrzegania w konkretnej sprawie administracyjnej poddanej jego kontroli. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie przyjął, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej, naruszenia ich przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie kwestionował właściwości Marszałka Województwa Ł. do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ani też nie podważał kompetencji Prezydenta Miasta Ł. do uchylenia własnych decyzji dotyczących przyznania A. G. zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. Przede wszystkim przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była m. in. kwestia, czy zastosowanie art. 23a ust. 2 i 5 ustawy było uzasadnione, tzn., czy Marszałek Województwa Ł. i Prezydent Miasta Ł. w sposób prawidłowy podjęli działania leżące w obszarze przypisanych im ustawowo kompetencji. Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji: "W przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa" (ust. 1) oraz: "W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 23a ust. 5 ustawy: "W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie potencjalne sytuacje. W pierwszej z nich objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 1 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP, czyli w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w momencie ustalania dopiero przez właściwy organ prawa do świadczeń. W drugiej sytuacji objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał natomiast do państwa wskazanego w ust. 1, już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. (Prezydent Miasta Ł.) pismem z dnia [...] listopada 2014 r., z powołaniem się na art. 23a ust. 2 ustawy, zwróciło się do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. (Marszałek Województwa Ł.) o ustalenie, czy w okresie pobierania świadczeń rodzinnych przez A. G. mają zastosowanie, i od kiedy, przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem organowi było wiadome, m.in. z oświadczenia A. G., że jej były mąż R. B. G. od rozwodu w 1994 r. zamieszkuje w [...]. Potwierdziła to zresztą odpowiedź Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. z dnia [...] marca 2015 r. Z tego względu należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak było uzasadnionych podstaw do wystąpienia w trybie art. 23a ust. 2 ustawy przez właściwy organ do Marszałka Województwa Ł. o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Inaczej bowiem niż przewiduje to art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej - R. B. G. nie wyjechał do państwa członkowskiego po wydaniu w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzji przyznającej A. G. zasiłek rodzinny na córkę S. G., lecz przebywał tam już wcześniej, gdyż od 1994 r. Również trafnie Sąd pierwszej instancji zakwestionował potraktowanie R. B. G., byłego męża A. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] listopada 1997 r., sygn. akt [...], jako członka rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, któremu mogłyby jako rodzicowi przysługiwać świadczenia rodzinne na dziecko. W konsekwencji powyższych okoliczności zastosowanie w sprawie przez organy art. 23a ust. 5 ustawy było nieprawidłowe, bowiem nie można uznać, że jedyną podstawą do uchylenia w trybie tego przepisu, decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, w wyniku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest wyłącznie stwierdzenie, że (były) członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP. Podzielić przy tym trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że zawarta w tym przepisie norma prawna przewidująca możliwość uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter materialnoprawny, gdyż wywiera wpływ na prawa i obowiązki obywatela - świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 477/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, że wyjeżdżający członek rodziny osoby uprawnionej "podlega ustawodawstwu" obcego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wymaga: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Dopóki nie zostanie wykazane wystąpienie takiego wyjątku od zasady określonej w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dopóty działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w RP korzysta ze świadczeń przyznanych ostateczną decyzją wójta w kraju, aż do końca okresu świadczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa, który określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej braku wskazań, co do dalszego postępowania zauważyć wypada, że w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i z tego powodu orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.