I OSK 245/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 789/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 789/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...]r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 1 ust. 3, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23, art. 23 a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz.114) - powoływanej także jako: "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r" nr [...] orzekającą o przyznaniu A. G. prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...]r. do [...] r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...]na ww. dziecko w wysokości [...] zł we [...]r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...]r., nr [...], organ I instancji przyznał stronie: - zasiłek rodzinny na dziecko S. G. , w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od [...]r. do [...] r.; - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...]na dziecko S. G. w wysokości [...] zł we [...]r. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...]r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł.wpłynęło pismo Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. - nr [...] z dnia [...] r. informujące, iż przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie mają zastosowanie wobec wniosków złożonych na okres zasiłkowy [...],[...], [...], na dziecko S. G. . W związku z powyższym organem właściwym 2 do wydania decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych jest Marszałek Województwa Ł.. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji zobligowany był regulacją zawartą w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję własną z dnia [...] r., nr [...], orzekającą o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...]r. do [...] r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...]na dziecko w wysokości [...] zł we [...]r. Organ II instancji stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji jest w takim przypadku wyłącznie marszałek województwa, który w oparciu o art. 23a ust. 6 u.ś.r. rozstrzyga zgodnie z art. 21 o świadczeniach rodzinnych od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. A. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., podnosząc, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Wyjaśniła, że we [...] r. otrzymała wezwanie do Urzędu Świadczeń Socjalnych w Ł, gdzie złożyła oświadczenie, z którego wynikało, że z R. B. G. nie są małżeństwem od [...] r., kiedy to orzeczono rozwód i alimenty na córkę. Ojciec dziecka jest obywatelem Holandii i nigdy nie przebywał w Polsce na stałe, tylko turystycznie Pracownicy Centrum Świadczeń Socjalnych byli na bieżąco informowani o sytuacji R. G. przez Sąd Okręgowy XI Wydział Wizytacyjny, sygn. akt Oz 20/11 - A. Skarżąca zwróciła się o skierowanie sprawy do Marszałka Województwa Ł., jednak zamiast tego Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Obecnie żąda się od niej zwrotu świadczeń, co jest krzywdzące dla niej i dla jej córek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 789/15, stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Sąd I instancji stwierdził, że uregulowań zawartych w art. 23a ustawy, co do zasady, nie można zaliczyć do norm prawa materialnego. Przepis ten zawarty jest w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", a w jego treści zawarte zostały reguły postępowania w sprawach 3 e ( r świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby uprawnionej przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim Obszarem Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Norma prawna zawarta w treści ust. 5 art. 23a bezpośrednio wywiera skutki w sferze uprawnień do świadczenia rodzinnego, nakazuje bowiem uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, gdy zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Norma art. 23a ust. 5 ustawy istotna jest dla rozstrzygnięcia kwestii znaczenia zastosowanego przez ustawodawcę pojęcia "ustalenia podlegania ustawodawstwu". W ocenie Sądu I instancji "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy, należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Niezbędnym jest przy tym ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zdaniem WSA w Łodzi w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji na przepis art. 23a ust. 5 ustawy powołały się bez żadnej refleksji, poprzestając wyłącznie na treści pisma Marszałka Województwa Ł. z dnia [...]r., które nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wyrażonego w nim stanowiska. Oceny wymagała kwestia ewentualnego związania organu stanowiskiem, wyrażonym przez Marszałka, w świetle brzmienia art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego organem właściwym do ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest marszałek województwa. Gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 (art. 23a ust. 4 u.ś.r.). W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli marszałek województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy 4 0. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - w przypadku, o którym mowa w ust. 1; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2. Z powyższego nie wynika, w jakiej formie prawnej marszałek województwa ustala, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W praktyce przyjęło się, że marszałek informuje w formie pisma organ dotychczasowy, że jest on właściwy w danej sprawie. Pismo takie nie może stanowić osobnego przedmiotu zaskarżenia, co nie oznacza, że stanowisko w nim wyrażone nie podlega żadnej kontroli, a dla organu właściwego pozostaje bezwzględnie wiążące. Kontrola dokonywana jest na etapie rozpoznawania odwołań czy skarg na wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei obliguje organy do uzasadnienia stanowiska w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji pismo Marszałka Województwa z dnia [...]r. nie mogło wywołać żadnego skutku, bowiem organ I instancji, wobec braku spełnienia jakichkolwiek przesłanek z art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc braku jakichkolwiek podstaw do wystąpienia przez organ I instancji do Marszałka Województwa z prośbą o ustalenie, czy przepisy o koordynacji mają w niniejszej sprawie zastosowanie nie miał prawa i obowiązku zwracać się z wnioskiem do Marszałka. Podstawowe przesłanki z art. 23a ust. 1 i 2 organ I instancji mógł i powinien ocenić samodzielnie. Winien zbadać, czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę 1. czy miało to miejsce przed, czy po wydaniu decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych. W sprawie istotne jest, czy ziści się warunek z ustępu 2 art. 23a ustawy (w przypadku wyjazdu członka rodziny, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne). Z powyższego wynika zatem expressis verbis, że art. 23a ust. 5 u.ś.r. ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie już po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W rozpoznawanej sprawie próżno szukać uzasadnienia dla takiej konkluzji. Żaden z członków rodziny skarżącej nie wyjechał do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Byłego męża skarżącej, ojca S. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 26 listopada 1997 r., sygn. akt I C 1735/96, nie można traktować jako członka rodziny skarżącej. 5 Art. 3 pkt 16 u.ś.r., formułując definicję legalną rodziny, wskazuje, iż zalicza się doń odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków (a nie byłych małżonków), rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Stosowanie tego pojęcia winno zwrot ten uwzględniać. Rodziną w rozumieniu tego przepisu są m.in. rodzice dzieci, którzy wspólnie te dzieci wychowują. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. To oznacza, że beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko w odróżnieniu np. od świadczenia alimentacyjnego. Oczywistym jest przy tym, że w przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje wyłącznie temu rodzicowi, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 23 ust. 1 w zw. z ust. 4d ustawy). Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, art. 23a ust. 2 u.ś.r. nie może mieć zastosowania, gdyż dotyczy on wyłącznie wypadków, gdy wyjazd za granicę nastąpił po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia, tymczasem, jak wynika z oświadczeń skarżącej oraz z informacji RCPS z dnia [...]r., ojciec S. G. (były mąż skarżącej), zamieszkuje na terenie Holandii nieprzerwanie od [...] r. Okoliczność ta była zresztą organom znana w dacie ubiegania się przez skarżącą o świadczenia na przestrzeni lat, nie stanowiąc przeszkody do ich przyznania. WSA w Łodzi stwierdził, że w kontrolowanej sprawie w ogóle nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 6 - art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego; - art. 23a ust. 5 w związku z ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca stwierdził, że marszałek województwa jest właściwy do ustalenia zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co wyklucza prowadzenie postępowania przez wójta, burmistrza i prezydenta miasta i w sytuacji wystąpienia koordynacji nakłada na te organy obowiązek uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne niezależnie od wysokości świadczenia, charakteru świadczenia i okresu na jaki świadczenia zostało uzyskane poza granicami kraju, zaś wymiana danych na tle koordynacji należy do marszałka województwa, a nie do organu właściwego; - art. 21 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 i art. 2 pkt. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych w związku z art. 19 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zakres właściwości i zadań marszałka województwa, wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta jest odmienny i wykluczający zazębianie się działań tych organów. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie administracyjne było przeprowadzone prawidłowo. Zebrano pełny materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm prawa, natomiast merytoryczna decyzja zostanie wydana przez marszałka województwa. W badanym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż te, które już zapadło. Ponadto organ zarzucił, iż Sąd I instancji nie wykazał, że uchybienia istniejące w niniejszym postępowaniu miały wpływ na jego wynik. SKO w Ł. zarzucił także naruszenie: - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, brak 7 1 s wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a także brak wskazań, co do dalszego postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Sąd I instancji, błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie ma miejsce naruszenie zarówno norm prawa materialnego, jak i norm postępowania, a tym samym Sąd I instancji pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej i wybiórczej. Norma zawarta w art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem, będąc przepisem ustrojowym, jest bliższa przepisom prawa materialnego niż procesowego. Zdaniem SKO w Ł. w niniejszej sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania i wykładni norm prawa materialnego zawartych w u.ś.r. Art. 2 pkt 11 u.ś.r. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "organie właściwym" oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Art. 21 ust. 1 u.ś.r. stanowi zaś, że samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy: pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem RP w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W myśl art. 21 ust. 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne przyznawane decyzją wydaną przez marszałka województwa wypłaca organ właściwy. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 4 u.ś.r. samorząd województwa wymienia dane w zakresie świadczeń rodzinnych w ramach Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonania rozporządzenia (WE) 8 nr 883/2004 w sprawie koordynacji . systemów zabezpieczenia społecznego, za pośrednictwem punktu kontaktowego, o którym mowa w art. 22 ust. 2. Ustawodawca jasno określił zakres zadań i właściwości organów uprawnionych w sferze świadczeń rodzinnych, w tym do wydania decyzji dotyczących świadczeń rodzinnych. Wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje, co do zasady, decyzje dotyczące świadczeń rodzinnych, zaś marszałek województwa wydaje decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Oczywistym jest przy tym, iż jedynie marszałek województwa jest organem właściwym do wymiany danych w zakresie świadczeń rodzinnych w sprawie, upraszczając, koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i do tego zresztą powołano odrębną instytucję którą to jest Regionalne Centrum Polityki Społecznej realizujące wskazane powyżej zadania samorządu województwa. Sąd I instancji eksponuje w swym wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na tle normy zawartej w art. 23a u.ś.r., wywodząc jednocześnie, że norma ta, co do zasady, nie ma charakteru normy prawa materialnego. Zdaniem SKO w Ł. fakt, iż norma ta zawarta jest w rozdziale "Postępowanie w sprawach przyznania i wypłacania świadczeń rodzinnych" nie oznacza, że nie jest ona normą prawa materialnego, bowiem istnieje wiele norm prawa materialnego, a umiejscowionych w regulacjach procesowych (vide: art. 58 k.p.a.), nadto w art. 23a u.ś.r. zawarto przesłanki, których zaistnienie powoduje określone działania właściwych organów, a więc albo marszałka województwa albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brzmienie art. 23a ust. 5 u.ś.r. jest jasne i kategoryczne, bowiem w sytuacji, gdy marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organem właściwym do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest - wyłącznie i jedynie - marszałek województwa. Organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek uchylenia poprzednio wydanej decyzji i to niezależnie od konkretnego świadczenia uzyskiwanego poza granicami kraju, wysokości świadczenia, pokrywania się okresów bądź też nie. Jedynymi przesłankami do wydania decyzji o uchyleniu uprzednio wydanej decyzji o świadczeniach rodzinnych jest ustalenie, że ma miejsce koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego oraz od kiedy dana osoba podlega ustawodawstwu państwa innego w zakresie świadczeń rodzinnych i ustalenie to dokonywane jest przez marszałka województwa. Ustawodawca nie określił żadnych innych przesłanek, jak i nie wskazał, że wysokość świadczeń uzyskiwanych, np. w Holandii, ma wpływ na byt decyzji w sprawie świadczenia rodzinnego wydanej przez organ właściwy. Nie sposób przy tym pominąć faktu, iż jedyną instytucją właściwą do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji, czy dana osoba podlega ustawodawstwu innego państwa, jest marszałek województwa, co wprost wynika zarówno z art. 21 ust. 1 i ust. 3, jak i art. 23a ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 u.ś.r. "Ustalenie podlegania ustawodawstwu" nie może pozostawać w oderwaniu od przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem jedno wynika z drugiego. Zdaniem SKO w Ł. nie ma normy prawa materialnego, która dawałaby podstawę do zastępowania marszałka województwa przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie zarówno wymiany danych o osobach korzystających z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, z ustalenia kiedy i czy ma miejsce koordynacja systemów zabezpieczenia w ramach Unii Europejskiej, jak i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Nawet gdyby całkowicie podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż "ustalenie podlegania ustawodawstwu" o którym mowa w art. 23 a ust. 5 u.ś.r., to konieczność wskazania przepisu, który wyraźnie predestynuje pracownika przebywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obecnego, który przyznaje świadczenia zagraniczne w skutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu, to ustalenie tych okoliczności może nastąpić w oparciu o działanie marszałka województwa, a nie wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Nie ma podstaw, zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium, do dokonywania wykładni pojęcia "ustalenie podlegania ustawodawstwu" w taki sposób, jak to jest dokonywane w orzecznictwie sądów administracyjnych, bowiem po pierwsze żadna norma u.ś.r. na to nie wskazuje, po drugie, przyjmując pogląd ten za słuszny, np. przekraczając granice Państwa Członkowskiego, winno się uzyskać zaświadczenia (lub inny akt) w oparciu o konkretną normę, że, będąc obywatelem RP, podlega się ustawodawstwu tego Państwa. Taki pogląd, zdaniem organu jest zbyt daleko idący. Tym 10 samym ma miejsce oczywiste naruszenie wskazanych powyżej norm prawa materialnego, a co za tym idzie oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. Norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jak podkreśla SKO w Ł., jest w istocie swej recypowaniem na grunt P.p.s.a. normy art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zwanej dalej u.n.s.a. Tym samym słusznym wydaje się powołanie poglądów odnoszących się do tej normy, bowiem zachowują one swą aktualność również w obecnym stanie prawnym. Zarówno w poglądach doktryny, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż zastosowanie normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt. 3 u.n.s.a. było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1) stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, 2) stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy, 3) uznanie, że rozmiar owych naruszeń posiada walor "istotnego". Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazał, iż brzmienie art. 22 ust. 2 pkt. 3 u.n.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłyby decyzja innej treści. Analogiczny wręcz pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 2015/98. Prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma miejsce zatem wtedy, gdy mogło zapaść, zważywszy uchybienia proceduralne, inne rozstrzygnięcie w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził kategorycznie, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na wskazane powyżej uchybienia, a więc na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem, jak można domniemywać, zapadłoby inne rozstrzygnięcie, a nadto materiał dowodowy jest niepełny, koniecznym jest jego uzupełnienie o rozliczne dowody i dokumenty. Zdaniem SKO w Ł. nie zachodzi w tym przypadku konieczność uzupełniania materiału dowodowego przez organy administracji, a więc konkretnie przez organ właściwy w rozumieniu u.ś.r., bowiem organ ten nie jest właściwy do dokonywania żadnych ustaleń w zakresie świadczeń uzyskanych czy też uzyskiwanych w Państwie Członkowskim, bowiem właściwym jest jedynie marszałek województwa. Jakkolwiek wady postępowania w tym przypadku nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia. li Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał, że braki w materiale dowodowym miały jakikolwiek wpływ na wynik postępowania, a więc na prawidłowość zastosowania art. 23 a ust. 2 i ust. 5 u.ś.r., zwłaszcza, np. przez charakter danego świadczenia i jego wysokość. Zatem, zdaniem SKO w Ł., w niniejszej sprawie wystąpiło oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Sąd I instancji schematycznie i wybiórczo uzasadnił swe rozstrzygnięcie, bowiem jedynie sprowadził swój wywód do bezkrytycznego powielania stanowiska zaprezentowanego w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. WSA w Łodzi nie wywiódł w sposób przekonywujący, że pismo Marszałka Województwa z dnia [...]r. nie mogło wywołać żadnego skutku i że ma to wpływ na wynik tego postępowania, a więc na konieczność uchylenia decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych wydanej przez organ właściwy wobec właściwości marszałka województwa. Nie wywiódł też w sposób przekonywujący, że ustawodawca w art. 23a ust. 2 i ust. 5 u.ś.r. uzależnił uchylenie decyzji wydanej przez organ właściwy od ustaleń, czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę. Warunkiem nie tylko prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, jak i prawidłowej oceny dokonanej przez Sąd I instancji, jest wykazanie że uchybienia faktycznie miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W tym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła. W zaskarżonym wyroku nie ma proceduralnych wskazań co do dalszego postępowania, sprowadzają się one do ogólników, zwłaszcza w zakresie dokonywania przez organ właściwy ustaleń co do koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oceny czy mąż strony skarżącej podlegał ustawodawstwu czy też nie, jak również czy organ ten ma się zwrócić do właściwego organu w Holandii, aby uzyskać konieczne stanowisko i w jakiej formie, czy jest ono wiążące. Zważywszy bowiem brzmienie art. 21 u.ś.r., w przypadku ustalenia że świadczenie jest większe lub mniejsze, należy dokonać jego rozliczenia i zmiany uprzednio wydanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania 12 sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1, 3, 4 i art. 2 pkt 11 ustawy w zw. z art. 19 k.p.a., należy zauważyć, że sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów o postępowaniu administracyjnym ani też innych przepisów regulujących tryb postępowania organów administracji publicznej, lecz jedynie dokonuje oceny ich prawidłowego zastosowania, czy też przestrzegania w konkretnej sprawie administracyjnej poddanej jego kontroli. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie przyjął, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej, naruszenia ich przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie kwestionował właściwości Marszałka Województwa Ł. do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ani też nie podważał kompetencji Prezydenta Miasta Ł. do uchylenia własnych decyzji dotyczących przyznania A. G. zasiłku rodzinnego na dziecko S. G.. Przede wszystkim przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była m. in. kwestia, czy zastosowanie art. 23a ust. 2 i 5 ustawy było uzasadnione, tzn., czy Marszałek Województwa Ł. i Prezydent Miasta Ł. w sposób prawidłowy podjęli działania leżące w obszarze przypisanych im ustawowo kompetencji. Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji: "W przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa" (ust. 1) oraz: "W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 23a ust. 5 ustawy: "W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia 13 rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie potencjalne sytuacje. W pierwszej z nich objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 1 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP, czyli w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w momencie ustalania dopiero przez właściwy organ prawa do świadczeń. W drugiej sytuacji objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał natomiast do państwa wskazanego w ust. 1, już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. (Prezydent Miasta Ł.) pismem z dnia [...] r., z powołaniem się na art. 23a ust. 2 ustawy, zwróciło się do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. (Marszałek Województwa Ł.) o ustalenie, czy w okresie pobierania świadczeń rodzinnych przez A. G. mają zastosowanie, i od kiedy, przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem organowi było wiadome, m.in. z oświadczenia A. G., że jej były mąż R. B. G. od rozwodu w [...] r. zamieszkuje w Holandii. Potwierdziła to zresztą odpowiedź Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. z dnia [...]r. Z tego względu należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak było uzasadnionych podstaw do wystąpienia w trybie art. 23a ust. 2 ustawy przez właściwy organ do Marszałka Województwa Ł. o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Inaczej bowiem niż przewiduje to art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej – R. B. G. nie wyjechał do państwa członkowskiego po wydaniu w dniu [...] r. decyzji przyznającej A. G. zasiłek rodzinny na córkę S. G., lecz przebywał tam już wcześniej, od [...] r. Również trafnie Sąd pierwszej instancji zakwestionował potraktowanie R. B. G., byłego męża A. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 26 listopada 1997 r., sygn. akt I C 1735/96, jako członka rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, któremu mogłyby jako rodzicowi przysługiwać świadczenia rodzinne na dziecko. 14 W konsekwencji powyższych okoliczności zastosowanie w sprawie przez organy art. 23a ust. 5 ustawy było nieprawidłowe, bowiem nie można uznać, że jedyną podstawą do uchylenia w trybie tego przepisu, decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, w wyniku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest wyłącznie stwierdzenie, że (były) członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP. Podzielić przy tym trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że zawarta w tym przepisie norma prawna przewidująca możliwość uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter materialnoprawny, gdyż wywiera wpływ na prawa i obowiązki obywatela - świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 477/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, że wyjeżdżający członek rodziny osoby uprawnionej "podlega ustawodawstwu" obcego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wymaga: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Dopóki nie zostanie wykazane wystąpienie takiego wyjątku od zasady określonej w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dopóty działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w RP korzysta ze świadczeń przyznanych ostateczną decyzją wójta w kraju, aż do końca okresu świadczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej braku wskazań, co do dalszego postępowania zauważyć wypada, że w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i z tego powodu orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. 15 Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąc Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.