II SA/Lu 318/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 lutego 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 22 stycznia 2015 r., znak: [...], odmawiającą zmiany decyzji własnej z dnia 14 czerwca 2011 r., znak: [...], w części dotyczącej okresu przyznania B. W. (zwanej dalej: skarżącą) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką S. O., poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na matką na okres od 1 marca 2011 r. do 31 maja 2013 r. na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 czerwca 2011 r., znak: [...]. W dniu 4 marca 2014 r. skarżąca złożyła wniosek do organu pierwszej instancji o zmianę powyższej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo oraz wypłacenie świadczenia za czerwiec 2013 r. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia 3 czerwca 2013 r. zaliczające jej matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2014 r., znak: [...], organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany opisanej decyzji z dnia 14 czerwca 2011 r. Orzekając ponownie, na skutek uchylenia powyższego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ pierwszej instancji skierował pismo do skarżącej o sprecyzowanie żądania i wyjaśnienie, w jakim trybie wnosi o weryfikację decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Organ jednocześnie przytoczył treść przepisów art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. w oparciu, o które istnieje możliwość zmiany decyzji ostatecznej. Skarżąca w piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r., pomimo wyraźnego pouczenia, nie wskazała podstawy prawnej swojego żądania, zaznaczając jedynie, że jej zdaniem powinna otrzymać "w trybie przywrócenia" decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne na stałe od dnia 13 października 2011 r. zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z tej samej daty. Jak wynika z tego orzeczenia matka skarżącej została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji od dnia 12 października 2011 r. (na stałe). Orzeczenie skarżąca dołączyła do akt sprawy w dniu 11 lipca 2014 roku. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r., znak: [...], organ pierwszej instancji odmówił w oparciu o art. 104 k.p.a. oraz art. 1 pkt 5 lit. a i b oraz art. 15 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) dokonania zmiany decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania przedmiotowa decyzja została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 października 2014 r. i sprawę przekazano do organu pierwszej instancji celem ponownego jej rozpoznania. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ został zobowiązany do jednoznacznego ustalenia treści żądania strony zakreślającego granice postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, w oparciu o przepisy art. 163 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), wydał decyzję odmawiającą dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia 14 czerwca 2011 r. Kolegium ponownie uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozpatrując sprawę organ nie wziął pod uwagę treści żądania skarżącej i nie dokonał analizy przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Zapoznając się z aktami sprawy w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 14 stycznia 2015 r. skarżąca potwierdziła, że żąda rozpatrzenia sprawy w trybie art. 155 k.p.a. W tej sytuacji, opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r. odmówił zmiany kwestionowanej decyzji – w zakresie wskazanym przez skarżącą – na podstawie art. 155 k.p.a. Organ wskazał, że w jego ocenie uwzględnienie wniosku skarżącej jest niemożliwe z uwagi na zmianę przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i wprowadzenie nowego przepisu art. 16a tej ustawy, na podstawie którego strona mogła ubiegać się o nowe świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponadto organ wskazał, że orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia 3 czerwca 2013 r. zaliczające matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności nie może być przez organ rozpatrzone, ponieważ w dniu jego otrzymania obowiązujący stan prawny nie regulował już świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się skarżąca. Jednocześnie organ zaznaczył, że wprawdzie dokument ten był znany organowi w czerwcu 2013 r., jednak żaden wniosek o jego rozpatrzenie nie wpłynął do organu. Zdaniem organu pierwszej instancji, wniosek nie zasługuje też na uwzględnienie ze względu na słuszny interes strony, gdyż skarżąca nie dostarczyła organowi orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 13 października 2011 r., w terminie oznaczonym, czym dopuściła się do braku możliwości weryfikacji decyzji zgodnie z prawem. Organ zaznaczył, że strona w dniu 11 lipca 2014 r. okazała dokument, którego treść pozostawała w sprzeczności z osnową decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na czas określony i który mógł mieć wpływ na przesłankę okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże organ nie dopatrzył się uzasadnionych podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, podkreślając, że zmianie lub uchyleniu kwestionowanej decyzji, w trybie art. 155 k.p.a. sprzeciwiają się obowiązujące przepisy prawa. Orzekając bowiem w trybie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ pierwszej instancji nie działał w zakresie uznania administracyjnego, a więc nie miał swobody wyboru sposobu rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że na podstawie nowych przepisów tej ustawy osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy dotychczasowe zachowały prawo do tego świadczenia jedynie do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach poprzednio obowiązujących. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Beneficjenci tych świadczeń, o ile spełniali warunki określone w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), mieli natomiast możliwość nabycia prawa do nowego świadczenia – zasiłku dla opiekuna. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zażądała jej uchylenia, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 7 oraz art. 7 w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że działania obu organów zmierzały w błędnym kierunku poprzez dążenie do sprecyzowania żądania, w celu ustalenia trybu, w jakim wnosi ona o weryfikację decyzji. Wezwania te kierowano pomimo wyeliminowania świadczenia pielęgnacyjnego i wprowadzenia nowego świadczenia opiekuńczego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co sugerowało możliwość weryfikacji decyzji przyznającej świadczenie, które ze względu na zmianę przepisów wygasło z mocy prawa. Skarżąca uważa, że została wprowadzona w błąd, w związku ze wskazaniem trybu weryfikacji decyzji, pomimo że wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Decyzja z dnia 14 czerwca 2011 r. wydana została na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności, które dotyczyło okresu od 3 marca 2011 r. do 30 maja 2013 r. Natomiast w kolejnym orzeczeniu o niepełnosprawności stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 18 marca 2011 r., a tym samym nie ustała ona 30 maja 2013 r., lecz istniała nadal. Zdaniem skarżącej, stan niepełnosprawności stanowiący przesłankę do uzyskania świadczenia bezterminowo istniał w momencie wydania decyzji. Powyższe świadczy, w jej ocenie, o zaistnieniu podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji w drodze stwierdzenia jej nieważności z uwagi na to, że decyzja ta zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa bądź uchylenia, po wznowieniu postępowania, z uwagi na wyjście na jaw okoliczności istniejących w dacie wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na matką na okres od 1 marca 2011 r. do 31 maja 2013 r. na podstawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 czerwca 2011 r., znak: [...]. Skarżąca domagała się zmiany tej decyzji – w trybie art. 155 k.p.a. – w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skarżąca sprecyzowała swój wniosek, wskazując, iż wnosi o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. (protokół z dnia 3 listopada 2014 r. i z dnia 14 stycznia 2015 r.). Ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym (por. szerzej J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 694 i n.). Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy. Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Brzmienie tego przepisu k.p.a. wskazuje na to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wszczyna się z urzędu. Podkreśla się jednak niejednokrotnie w doktrynie, że należy dopuścić także możliwość wszczęcia tego postępowania na żądanie strony, a tym samym sytuacji takiej nie należy oceniać w kategoriach naruszenia prawa (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 920). Na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym. Nawet jednak spełnienie wszystkich wyliczonych w art. 155 k.p.a. przesłanek nie zawsze otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845). Przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie zatem organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrując wniesiony przez skarżącą wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. organy trafnie stwierdziły, że zmianie lub uchyleniu decyzji, w trybie art. 155 k.p.a. z dnia 14 czerwca 2011 r., znak: [...], sprzeciwiają się obowiązujące przepisy prawa. Orzekając bowiem w trybie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ nie działał w zakresie uznania administracyjnego, a więc nie miał swobody wyboru sposobu rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że w świetle wspomnianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z nowelizacją z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca wprowadził nowe świadczenie opiekuńczych – specjalny zasiłek opiekuńczy, a kryteria przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego uległy zmianie. Niewątpliwie, jak zasadnie podniosło Kolegium, zmiana przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie i wprowadzenie nowego przepisu, który uregulował świadczenie opiekuńcze z tytułu sprawowania opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, poprzez zmianę art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wprowadzenie do tej ustawy art. 16a, na podstawie którego strona może ubiegać o nowe świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy, uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji w celu przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o "nowe" przepisy, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowały prawo do tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r., o ile spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Nadto beneficjenci tych świadczeń, jeżeli spełniali warunki określone w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nabywali prawo do zasiłku dla opiekuna. Wskazane powyżej przepisy stoją na przeszkodzie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Uchylenie kwestionowanej przez skarżącą decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 czerwca 2011 r. powodowałoby merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji wydanie nowej decyzji. W tej sytuacji, nie jest zatem możliwe uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki w postaci istnienia przeciwwskazań w przepisach szczególnych. Ponownie należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne, wydana została w oparciu o przepis, który nie pozostawia organowi swobody wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co wyłącza możliwość zastosowania trybu postępowania określonego w art. 155 k.p.a. Uwzględnienie wniosku skarżącej, złożonego na podstawie tego przepisu, o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy. Niezasadne są zarzuty podniesione w skardze. Nie sposób bowiem uznać, że organy wzywając skarżącą do sprecyzowania treści jej wniosku wprowadziły ją celowo w błąd. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego kilkakrotnie była pouczana o zasadach weryfikacji decyzji ostatecznej, a mimo to nie żądała wznowienia postępowania zakończonego opisaną decyzją organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ani nie żądała stwierdzenia nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., lecz wyraźnie wskazywała, iż podstawę prawną jej żądania stanowi przepis art. 155 k.p.a. Potwierdzają to protokoły przesłuchania strony z dnia 3 listopada 2014 r. oraz z dnia 14 stycznia 2015 r., których prawidłowość skarżąca poświadczyła własnoręcznym podpisem (k. 63 i 63 v oraz 74 i 74v akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie budzi również wątpliwości, że dopiero w skardze do Sądu skarżąca wskazała na możliwość weryfikacji kwestionowanej przez nią decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 czerwca 2011 r., znak: [...], w innym trybie nadzwyczajnym. Nadto należy podnieść, iż Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia zasad ogólnych postępowania, unormowanych w art. 7 k.p.a. (zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela oraz zasada prawdy materialnej), w art. 8 k.p.a. (zasada zaufania), a także w art. 9 k.p.a. (zasada informowania). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).