II OW 131/15

Dnia 24 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji o odmowie zezwolenia na odstrzał redukcyjny zwierzyny postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...], a Samorządowym Kolegium Odwoławczym, zwanym dalej "SKO", w K. przez wskazanie SKO w K. jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania H. O. od decyzji Starosty D. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], o odmowie zezwolenia na odstrzał redukcyjny zwierzyny. W uzasadnieniu Marszałek wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Przepis art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zatem zgodnie z tym przepisem, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z 9 października 2012 r., II OW 112/12). Ilekroć ustawodawca zamierza wskazać w ustawie inny organ wyższego stopnia, czyni to wprost. W ustawie – Prawo łowieckie, nie ma zapisu, który wskazywałby Marszałka jako organ wyższego stopnia w przypadku decyzji, wydawanych na podstawie art. 45 ust. 3 tej ustawy. Również z przepisów art. 6 i art. 7 ww. ustawy nie wynika, aby Marszałek miał być organem wyższego stopnia dla starosty. W odpowiedzi na wniosek SKO w K. wskazało, że art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1392) stanowi, że zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy, zaś organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z art. 6 i art. 7 ustawy – Prawo łowieckie naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa, jest minister właściwy do spraw środowiska. A jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, administrację w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. W tym stanie rzeczy, zasadne staje się – w ocenie Kolegium – stwierdzenie czy pojęcie administracji w zakresie łowiectwa sprawowanej przez samorząd województwa (jako zadanie z zakresu administracji rządowej), obejmuje także rozpatrywanie odwołań od decyzji starosty o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny, wydawanych na podstawie art. 45 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem Kolegium, organem właściwym do rozpatrzenia ww. odwołania jest Marszałek Województwa [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wbrew twierdzeniom SKO w K. z obowiązujących norm kompetencyjnych nie można wywieść, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez starostę o odmowie zezwolenia na redukcyjny zwierzyny jest marszałek województwa. W zasadzie samo SKO w K. wskazało normę, która taka ocenę potwierdza. Artykuł 4 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, który wprost wskazuje, że organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że marszałek województwa w związku z art. 127 § 2 K.p.a. nie jest właściwy jako organ administracji publicznej wyższego stopnia do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty. Taka kompetencja nie wynika z treści art. 6 i art. 7 ustawy – Prawo łowieckie. Ani to, że minister do spraw środowiska jest naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa, ani to, że co do zasady administrację w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa, ani to, że są to zadania z zakresu administracji rządowej nie zmienia powyższej oceny. Ustawa – Prawo łowieckie wskazuje, że w zakresie wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny właściwy jest starosta, czyli organ jednostki samorządu terytorialnego. W związku z treścią art. 7 ww. ustawy tego rodzaju kompetencję należy uznać jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej organowi jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie ww. ustawa nie wskazuje jaki organ jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty wydanej w trybie art. 45 ust. 3 tej ustawy. Oznacza to, że zastosowanie znajduje ogólna reguła wynikająca z art. 17 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którą w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegia odwoławcze. Jak już wyżej wskazano ustawy – Prawo łowieckie w tym zakresie nie stanowi inaczej niż ww. ogólna reguła. To, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej nie ma wypływu na zastosowanie ww. reguły. Przepisy K.p.a. i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, określające samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, nie uzależniają właściwości od rodzaju zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Reguła ta obowiązuje więc zarówno wówczas, gdy chodzi o zadania własne, jak i zadania z zakresu administracji rządowej. Wyjątki w tym zakresie mogą więc wynikać jedynie z przepisów szczególnych. Takie szczególne uregulowanie stanowi ustawa – Prawo łowieckie, a przepisy tej ustawy nie zawierają w tym zakresie żadnych wyjątków (por. postanowienia NSA: z 16 marca 2004 r., OW 31/04; z 16 listopada 2012 r., II OW 113/12). W związku z powyższym uznać należało, że skoro w przedmiotowa sprawa z zakresu administracji rządowej została przekazana do właściwości organu samorządu terytorialnego – starosty, to organem wyższego stopnia, niezależnie od tego, jakie zadania wykonuje ten organ, zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z 10 października 2012 r., II OW 105/12). W tych warunkach mając na względzie treść art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) odwołanie od decyzji o odmowie zezwolenia na odstrzał redukcyjny zwierzyny powinno zostać rozpatrzone przez SKO w K.. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.