II OW 113/12

Dnia 16 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile a Wojewodą Wielkopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania E. M. od decyzji Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...]. Wojewoda Wielkopolski, pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile a Wojewodą Wielkopolskim w sprawie rozpatrzenia odwołania E. M. od decyzji Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania E. M. ekwiwalentu za działkę nr [...] o powierzchni 0,52 ha w S., stanowiącą przed scaleniem własność J. K. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Czarnkowsko-Trzcianecki decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13 umorzył postępowania w sprawie przyznania E. M. ekwiwalentu za działkę nr [...] o powierzchni 0,52 ha w S. E. M. pismem z dnia 4 lutego 2012 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile odwołanie od ww. decyzji Starosty Czarnkowsko-Trzcianecki z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile pismem z dnia 15 maja 2012 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało w/w odwołanie Wojewodzie Wielkopolskiemu zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu pisma Kolegium powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziło, że skoro kompetencje dawnych organów stopnia powiatowego w sprawach związanych ze scalaniem i wymianą gruntów przeszły obecnie na starostów, jako zadania z zakresu administracji rządowej, to organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego w tych sprawach należy poszukiwać w strukturze organów administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), według którego wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, jak również jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda Wielkopolski wnioskiem z dnia 5 czerwca 2012 r., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile a Wojewodą Wielkopolskim w sprawie rozpatrzenia odwołania E. M. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organ wyższego stopnia w stosunku do starosty należy ustalić w oparciu o art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim zawiadomieniu wskazuje, że skoro kompetencje dawnych organów stopnia powiatowego w sprawach związanych ze scalaniem i wymianą gruntów przeszły obecnie na starostów, jako zadania z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego w tych sprawach należy poszukiwać w strukturze organów administracji rządowej w województwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 stwierdził, iż "to, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, iż samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. To, że ustawa powierza określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie oznacza, że tym samym samorządowe kolegium odwoławcze staje się organem wyższego stopnia (organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki samorządu terytorialnego." W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny pisze: "... gdy kwestionowana ... decyzja w sprawie scalenia została wydana została przed 1 sierpnia 2009 r. przez ministra w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wojewody, przyjęcie, iż ustalenie po 1 sierpnia 2009 r. organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie scalenia gruntów rolnych, wydanych przed tą datą wymaga uwzględnienia aktualnych przepisów, na podstawie których ustala się właściwość organów w zwykłym toku instancji nakazywałoby konsekwentnie przyjąć, że właściwość tą posiada samorządowe kolegium odwoławcze." Zdaniem Wojewody, zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji nie aktualizuje się, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji, stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewoda podkreślił, iż interpretacja przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile prowadzi do pozbawienia normatywnego znaczenia przepisów przewidujących w poszczególnych rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej kompetencję wojewody jako organu wyższego stopnia. Po wejściu w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie były by one bowiem zbędne, co kłóci się z zasadą racjonalności prawodawcy. Nie zostały one przez ustawodawcę uchylone, zatem są konieczne, aby wojewoda w tych rodzajach spraw posiadał kompetencje organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile podtrzymało swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 15 maja 2012 r. przekazującym sprawę Wojewodzie Wielkopolskiemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organem I instancji właściwym w sprawach scalania i wymiany gruntów zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), od dnia 23 lutego 2000 r. jest starosta wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach scalania i wymiany gruntów, zgodnie ze zmianami brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej, był wojewoda lub samorządowe kolegium odwoławcze. Aktualnie w brzmieniu obowiązującym art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej od 1 sierpnia 2009 r. organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wynika to z tego, że zostało wykreślone drugie zdanie art. 3 ust. 1, w którym wskazywano wojewodę jako organ wyższego stopnia. Po tej zmianie organ wyższego stopnia w stosunku do starosty należy ustalać w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego i zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w takim przypadku jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zmiana brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej z dniem 1 sierpnia 2009 r. (przez wykreślenie wojewody jako organu wyższego stopnia), spowodowała, że w tych sprawach nie ma ustawowej regulacji szczególnej, w rozumieniu art. 17 pkt 1 in fine k.p.a. Zastrzeżenie zawarte w końcowym fragmencie art. 17 pkt 1 k.p.a. "chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej" odnosi się do takich regulacji ustawowych jak np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy art. 82 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odesłanie do ustaw szczególnych zawarte w art. 17 pkt 1 k.p.a. należy w pierwszej kolejności rozumieć jako odesłanie do przepisów (ustaw) prawa administracyjnego materialnego, a nie do ustaw o charakterze ustrojowym jaką jest ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, której przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 nie mogą stanowić regulacji konkurencyjnej w stosunku do zasad wyrażonych w art. 17 k.p.a. Przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie (...) mogą co najwyżej w niektórych sytuacjach stanowić uzupełnienie reguł zawartych w art. 17 k.p.a., nie mogą jednak ich uchylać ani zmieniać (D. Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, Casus 2011, nr 59, s. 11). Powołane w stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile orzeczenia NSA: I OW 18/11, I OW 78/11 i I OW 142/11, nie mogą w tej sprawie być przywoływane jako przykład, gdyż dotyczyły one tzw. spraw historycznych, w których w obecnie obowiązującym stanie prawnym, nie ma już tego rodzaju spraw, ani kompetencji i organów, które orzekały wcześniej (np. prezydia rad narodowych). Należy zauważyć, że wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie spowodowało żadnych zmian w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma więc powodów aby zmieniła się ich wykładnia. Przepisy k.p.a. i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie uzależniają właściwości kolegiów jako organu wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego od tego czy chodzi o zadania własne, czy o zadania z zakresu administracji rządowej (wyrok SN z 17 listopada 2000 r., III RN 52/00, OSNP 2001, nr 12, poz. 405; wyrok SN z 6 kwietnia 2001 r., III RN 88/00, M.Prawn. 2001, nr 10, s. 524; postanowienie NSA z 1 marca 2002 r., I SA 3120/01, Lex nr 81672; post. NSA z 16 marca 2004 r., OW 31/04, Casus 2004, nr 2, s. 10). W związku z powyższym w niniejszej sprawie na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. należało wskazać jako organ właściwy (zgodnie z sentencją postanowienia) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile.