I OW 142/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Oborniki z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] orzekającej o nadaniu na własność T.G. nieruchomości nr [...] o powierzchni ogólnej 0,4600 h położonej w L. oraz ustalającej cenę nabycia postanawia: wskazać Wojewodę Wielkopolskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Z.Z. Wojewoda Wielkopolski wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2011 r. (wpływ do Sądu 8 września 2011 r.) wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku Z. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy Oborniki z dnia [...] czerwca 1979 r. znak [...] o nadaniu na własność T. G. nieruchomości nr 120 o pow. 0,4600 ha, położonej w L.. W uzasadnieniu wniosku podano, iż o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Oborniki wystąpił w dniu 6 września 2010 r. Z. Z. składając pismo do Wojewody Wielkopolskiego. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 65 K.p.a. przekazał wniosek w dniu 7 lipca 2011 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Pile, które z kolei w dniu 12 sierpnia 2011 r. zwróciło wniosek Wojewodzie uznając się za niewłaściwe w tej sprawie. Kolegium stwierdziło, że organem właściwym w sprawach określonych w art. 4 ust. 1 oraz art. 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym jest starosta. Artykuł 19a dekretu stanowi, iż zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Stąd wywodzą się kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia. Wynika to z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), w myśl którego do właściwości organu administracji rządowej w województwie należą obecnie wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest również organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Wojewoda w uzasadnieniu swego wniosku o rozstrzygnięcie sporu powołuje się na przeważającą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dot. art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, że właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji nie aktualizuje się, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego (tak np. postanowienia NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 oraz z dnia 5 lipca 2011 sygn. akt I OW 53/11). W takiej sytuacji, stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne, tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zdaniem Wojewody interpretacja przedstawiona przez Kolegium prowadzi do pozbawienia normatywnego znaczenia przepisów przewidujących w poszczególnych rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej kompetencję wojewody jako organu wyższego stopnia. Po wejściu w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie były by one bowiem zbędne, co kłóci się z zasadą racjonalności prawodawcy. Nie zostały one przez ustawodawcę uchylone, zatem są konieczne, aby wojewoda w tych rodzajach spraw posiadał kompetencje organu wyższego stopnia. Jak wykazano powyżej, kompetencje w sprawie będącej przedmiotem decyzji, w stosunku do której wniesiono o stwierdzenie nieważności, przekazane zostały staroście, czyli organowi samorządu terytorialnego. Przesądza to, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W konsekwencji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy Oborniki z dnia [...] czerwca 1979 r. (znak [...]) orzekającej o nadaniu na własność T. G. nieruchomości nr 120 o ogólnej powierzchni 0,4600 ha, położonej w L. oraz ustalającej cenę nabycia na 6,05 q żyta właściwe będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o wskazanie jako organu właściwego Wojewody Wielkopolskiego a przedstawiając zmiany w ustawodawstwie w zakresie kompetencji organów wskazało na obowiązujący obecnie zmieniony przepis art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolny, w myśl którego w sprawach nabycia własności nieruchomości jest właściwy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 19a dekretu). Zdaniem Kolegium, skoro kompetencje dawnych organów stopnia powiatowego w sprawach związanych z nadaniem własności gospodarstw rolnych przeszły obecnie na starostów, jako zadania z zakresu administracji rządowej, to organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego w tych sprawach należy – zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. – poszukiwać w strukturze organów administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie i do jego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Zgodnie z art. 3 ust. 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko Kolegium jest zbieżne z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt I OW 18/11, rozstrzygającym w analogicznej sprawie spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie a Wojewodą Podkarpackim. Podobnie w postanowieniu NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 78/11. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwana dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Zaistniały w tej sprawie spór ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego, ponieważ organy znajdujące się w sporze uznają się za niewłaściwe w sprawie. Oba organy będące w sporze powołują się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie zasadności swych twierdzeń. Zauważyć należy, iż w kwestii ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowań nadzorczych w sprawach decyzji ówczesnych organów administracji wydawanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym zarysowały się w orzecznictwie istotne rozbieżności. Rozbieżności te wynikają ze skomplikowanej sytuacji prawnej, spowodowanej zmianami w strukturze organów państwowych i przeprowadzonymi w 1990 i w 1998 r. reformami organów administracji publicznej. Weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy Oborniki z dnia [...] czerwca 1979 r. została wydana na podstawie art. 6, 9 i 20 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym. Po reformie administracyjnej dokonanej w 1990 r. z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 pkt 6 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) orzekanie o nabyciu własności nieruchomości oraz o ustalaniu ceny nabycia na rzecz posiadaczy z innych tytułów niż dzierżawa (art. 11 dekretu z 18 kwietnia 1955 r.) zostało przekazane do właściwości rejowych organów administracji rządowej ogólnej. Decyzje w pierwszej instancji wydawali w tych sprawach kierownicy urzędów rejonowych. Organem wyższego stopnia zgodnie z art. 17 pkt 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 maja 1990 r. byli w tych sprawach wojewodowie. W wyniku nowelizacji przepisu art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reforma ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) w sprawach o nabycie własności nieruchomości oraz o ustaleniu ceny nabycia organem właściwym stał się starosta. Zadania starosty we wskazanych sprawach są zadaniami z zakresu administracji rządowej (art. 19a dekretu). W myśl art. 157 § 1 K.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Przepis art. 17 pkt 1 K.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego ustanawia samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia, z tym zastrzeżeniem, że ustawy szczególne mogą stanowić inaczej. W oparciu o powyższe regulacje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniach sygn. akt II OW 51/09 i II OW 45/10 przyjmowano w tych sprawach właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę stanowiska tego nie podziela, ponieważ właściwość SKO w tych sprawach odpadła po wejściu w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Z dniem 1 kwietnia 2009 r. organem wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 K.p.a., w niniejszej sprawie stał się Wojewoda Wielkopolski i ten organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] czerwca 1979 r. Dodać należy, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. stanowi, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Ten kierunek znalazł zastosowanie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po 1 kwietnia 2009 r. m.in. w postanowieniach z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09, z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I OW 41/10, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OW 65/10, z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OW 104/10, I OW 105/10, I OW 107/10, z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OW 14/11 oraz w wyroku z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1691/09 i przyjęte w przytoczonych orzeczeniach stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek. Sąd nie podziela stanowiska o właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tych sprawach po dniu 1 kwietnia 2009 r., chociaż w sprawach, w których wcześniej NSA taką właściwość wskazał będzie ona obowiązująca. Błędnie Wojewoda Wielkopolski upatruje właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na tej podstawie, iż istnieją nieuchylone przepisy szczególne przewidujące właściwość rzeczową wojewody. Wprowadzenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie mającego charakter regulacji ogólnej nie stwarza sytuacji kolizyjnej z obowiązującymi przez dniem 1 kwietnia 2009 r. przepisami szczególnymi przewidującymi właściwość wojewody w niektórych kategoriach spraw. Tym bardziej sytuacja taka nie może uzasadniać właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach przekazanych generalnie do kompetencji wojewody. Z powyższych względów na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.