I OW 104/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo Łosie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w B., stanowiącej własność A.B. i M.B. postanawia wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wojewoda Małopolski zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo Łosie o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lutego 1959 r. znak [...], w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w miejscowości B. powiat gorlicki, stanowiącej w dacie przejęcia własność A. z T. B. oraz M.B. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, iż w dniu 12 marca 2010 r. Nadleśnictwo Łosie złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Kolegium Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kolegium w oparciu o art. 65 § 1 K.p.a. uznało, że nie jest właściwe w sprawie rozpatrzenia powyższego wniosku i przekazało sprawę Wojewodzie Małopolskiemu, jako organowi właściwemu do jej rozpoznania. Kolegium powołało się na art. 150 § 1 K.p.a., według którego organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania, przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji oraz na interpretację tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, według którego zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 K.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Wojewoda stwierdził, iż nie podziela poglądu przedstawionego przez Kolegium, bowiem może znaleźć on uzasadnienie tylko w przypadku dokonania przez ustawodawcę zmiany właściwości rzeczowej organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Tymczasem zmianę takiej właściwości wprowadzono w wyniku pojawienia się nowej linii orzeczniczej w tym zakresie. Wojewoda podkreślił, iż dekret z dnia 27 lipca 1949 r. utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Powołane akty nie zawierały żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie powyższego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu. Wojewoda zauważył, iż do połowy 2005 r. w przedmiotowych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Zmiana nastąpiła na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/05 w której przedstawił on argumentację, w wyniku której jako organy właściwe do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze. Orzecznictwo sądów utrwaliło ten pogląd. Jednakże linia orzecznicza ponownie uległa zmianie, na co wskazuje argumentacja przedstawiona w postanowieniu NSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08, w którym orzeczono, że organem właściwym w przedmiotowych sprawach jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, Sąd uznał, że reprezentantem administracji rządowej, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków nie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz Wojewoda. Sąd, wskazując organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy odniósł się do najnowszej regulacji, a mianowicie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Ponadto, zdaniem Wojewody, trzeba odpowiedzieć na pytanie, który organ należy uznać za organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, jednakże rozważania te mają uzasadnienie jednak tylko wtedy, jeśli przyjmie się, że zmiany organu właściwego do orzekania w postępowaniu zwykłym dokonał ustawodawca, a zmiana ta miała miejsce po wydaniu decyzji, która ma być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Zarówno więc z uwagi na brak zmiany przepisów prawnych w zakresie ustalenia organu właściwego rzeczowo do rozpoznawania spraw o stwierdzenie nieważności orzeczeń nieistniejących już organów administracji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., jak i z uwagi na wątpliwości wobec poglądu zaprezentowanego w powołanym przez Kolegium wyroku NSA z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06, uzasadnione jest – w ocenie Wojewody – przyjęcie, że to Kolegium Samorządowe w Nowym Sączu jest, wbrew swojemu stanowisku, organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączy wniosło o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło pogląd Wojewody, iż kwestia wątpliwości co do ustalenia organu właściwego w sprawach z zakresu objętego przedmiotem niniejszego wniosku. Dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dot. przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich – wydanych w trybie ww. przepisów. Orzecznictwo w tym zakresie ulegało jednak zmianie i obecnie przyjmuje się, iż organem właściwym do rozstrzygania spraw dot. stwierdzania nieważności orzeczeń PPRN dot. przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, wydanych w trybie wskazanych przepisów, jest Wojewoda. Kolegium przywołało pogląd, zaprezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, cytując obszerne fragmenty uzasadnienia. Zdaniem Kolegium wskazując organ wyższego stopnia, właściwy do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, zaś według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Kolegium podtrzymało także stanowisko, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 K.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Stanowisko to potwierdza słuszność przekazania wniosku Skarbu Państwa – Nadleśnictwa Łosie Wojewodzie Małopolskiemu jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organem administracji rządowej. Zaistniały w tej sprawie spór ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego, ponieważ oba organy znajdujące się w sporze uznają się na niewłaściwe w sprawie. Przystępując do rozstrzygnięcia tego sporu należy zauważyć, iż zasadnie oba organy podnoszą istniejące w orzecznictwie rozbieżności w kwestii ustalenia organu właściwego do oprowadzenia postępowań nadzorczych w sprawie orzeczeń ówczesnych organów administracji państwowej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Rozbieżności te wynikają w szczególności ze skomplikowanej sytuacji prawnej, spowodowanej zmianami w strukturze organów państwowych i przeprowadzonymi w 1990 r. i 1998 r. reformami organów administracji publicznej. Odnosząc się do tych rozbieżności stwierdzić należy, iż właściwość w tych sprawach Samorządowego Kolegium Odwoławczego (o czym orzeczono m.in. w postanowieniach NSA z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/05, I OW 26/05 i I OW 27/05) wynikała z regulacji prawnych zamieszczonych w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Właściwy dotychczas w tych sprawach Wojewoda (jako organ wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego) utracił pozycję organu wyższego stopnia w tej kategorii spraw, bowiem zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie sprawa związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przepisach art. 7, 9 i 11 ustawy kompetencyjnej z 1998 r. przekazano starostom. Przepis art. 38 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578), jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia wskazywał Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powyższa sytuacja uległa zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy stanowi, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Wskutek powyższej regulacji z dniem 1 kwietnia 2009 r. odpadła w tych sprawach właściwość SKO, natomiast z tą datą do prowadzenia w tych sprawach postępowań nadzorczych, gdy orzeczenie zostało wydane przez organ administracji państwowej w pierwszej instancji, stał się właściwy miejscowo wojewoda. Negatywny spór kompetencyjny w tej sprawie dotyczy właściwości organów do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzja SKO w Nowym Sączu, stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1959 r. w przedmiocie przejęcia przez Skarb Państwa własności nieruchomości. W myśl art. 150 § 1 K.p.a. organem właściwym w tych sprawach jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wprawdzie ostatniej instancji w postępowaniu nadzorczym decyzję wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednakże wobec sukcesji uprawnień w tym zakresie na wojewodów, organem właściwym do załatwienia wniosku Skarbu Państwa – Lasów Państwowych – Nadleśnictwo Łosie o wznowienie, w świetle nowej regulacji jest Wojewoda Małopolski. Dodać należy, iż niezależnie od postanowienia z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09, Naczelny Sąd Administracyjny identyczny pogląd i rozstrzygnięcie zawarł w postanowieniach z 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I OW 145/09 i I OW 144/09 powołanych przez SKO w odpowiedzi na wniosek oraz późniejszych z dnia 8 lipca 2010 r. I OW 65/10 i I OW 66/10. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.