I OW 66/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa – (...) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi Ł., stanowiącej własność M. i B. R. postanawia: wskazać Wojewodę M. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wojewoda Małopolski złożył wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. S., poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo Ł. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. znak: [...] z dnia [...] października 2006 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi Ł., stanowiącej w dacie przejęcia własność M. i B. R. W uzasadnieniu wniosku, organ wskazał, że w dniu 26 listopada 2007 r. Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. reprezentowane przez pełnomocnika J. B., złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. znak: [...] z dnia [...] października 2006 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi Ł., stanowiącej w dacie przejęcia własność M. i B. R. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2010 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. uznało, że nie jest właściwe w sprawie rozpoznania powyższego wniosku i przekazało sprawę Wojewodzie M., jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium powołało się na art. 150 § 1 Kpa, według którego organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania, przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji oraz na interpretację tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06 według którego zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 Kpa na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Wojewoda M. jednak nie podzielił poglądu przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S., w wyniku którego wskazano go jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W ocenie Wojewody bowiem, wystąpienie z powyższą argumentacją może ewentualnie znaleźć uzasadnienie w przypadku dokonania przez ustawodawcę zmiany właściwości rzeczowej organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Tymczasem zmianę właściwości rzeczowej organu właściwego do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wprowadzono w wyniku pojawienia się nowej linii orzeczniczej w tym zakresie. Organ wskazał, że dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339) utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). Powołane akty normatywne nie zawierały żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie powyższego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Wojewoda M. wskazał, że do połowy 2005 r. w przedmiotowych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Zmiana nastąpiła na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/05 w której przedstawił on argumentację, w wyniku której jako organy właściwe do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze. Orzecznictwo sądów utrwaliło ten pogląd. Jednakże linia orzecznicza ponownie uległa zmianie, na co wskazuje argumentacja przedstawiona w postanowieniu NSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08, gdzie orzeczono, że organem właściwym w przedmiotowych sprawach nie jest organ administracji samorządowej, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei argumentacja Sądu w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 doprowadziła go do wniosku, że reprezentantem administracji rządowej, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków nie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Wojewoda. Sąd, wskazując organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy odniósł się do najnowszej regulacji, a mianowicie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Organ składający przedmiotowy wniosek stwierdził, że zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., należy odpowiedzieć na pytanie, który organ – z punktu widzenia obecnej struktury administracji publicznej – należy uznać za "organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji". Rozważania te mają tutaj uzasadnienie jednak tylko wtedy, jeśli przyjmie się, że zmiany organu właściwego w postępowaniu zwykłym dokonał ustawodawca, a zmiana ta miała miejsce po wydaniu decyzji, która ma być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Organ wskazał ponadto, że zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa ugruntował się pogląd, zgodnie z którym odróżnia się dwie kategorie sytuacji. Do pierwszej z nich zalicza się te, w których organ, któremu odebrano kompetencje do załatwiania określonego rodzaju spraw w dalszym ciągu istnieje, do drugiej zaś te, w których organ ten uległ całkowitej likwidacji. W pierwszym przypadku uznaje się, że zmiana właściwości rzeczowej nie wpływa na zmianę właściwości organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym (pomimo, że w chwili zaskarżenia decyzji, kompetencję do rozpoznawania spraw danego rodzaju przekazano innemu organowi). Natomiast w przypadku drugim taki skutek może mieć miejsce, ponieważ w tego rodzaju sytuacjach za organ, który wydał decyzję w danej sprawie uważa się organ, który na skutek zmiany właściwości przejął kompetencję do załatwiania spraw danego rodzaju. Zwrócono uwagę, że takie właśnie rozróżnienie zostało bardzo silnie podkreślone w uzasadnieniu wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r. (sygn. akt I SA 1717/00) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. (sygn. akt ll SA/Gd 517/07). W ocenie Wojewody M. zarówno więc z uwagi na brak zmiany przepisów prawnych w zakresie ustalenia organu właściwego rzeczowo do rozpoznawania spraw o stwierdzeniu nieważności orzeczeń nieistniejących już organów administracji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., jak i z uwagi na wątpliwości wobec poglądu zaprezentowanego w powołanym przez Kolegium wyroku NSA z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06, uzasadnione jest przyjęcie, że to Samorządowe Kolegium w N. S. jest, wbrew swojemu stanowisku, organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wskazało, że w świetle aktualnego orzecznictwa, organem właściwym do rozstrzygania spraw dotyczących stwierdzania nieważności orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich – wydanych w trybie wskazanych wyżej przepisów jest Wojewoda. Kolegium powołało się przy tym na stanowisko zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009r., sygn. akt I O W 28/09 i uznało, że w związku z tym, jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1474/06, stwierdził, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wskazało ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sady Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1548/09, w którym Sąd ten stwierdził, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych jest wojewoda, a zatem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja (wydana w postępowaniu wznowieniowym) obarczona jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie przekazuje sprawy organowi właściwemu do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że orzecznictwo tego sądu zmienia się w związku z częstymi zmianami przepisów prawnych dotyczących właściwości i kompetencji organów administracji publicznej. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją, dzięki której dopuszcza się ponowne rozpatrzenie sprawy (w znaczeniu wcześniej podanym) zakończonej decyzją ostateczną w celu skontrolowania, czy jedna lub więcej wad tego postępowania wymienionych w art. 145 § k.p.a. nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. Wadliwość decyzji jest w tym przypadku konsekwencją naruszenia norm prawa procesowego, najczęściej zasad postępowania dowodowego albo skutkiem ujawnienia okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Wadliwość decyzji ma w tym przypadku charakter wtórny. Kwalifikowane wady postępowania wskazane w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. stanowią podstawę do wyjątkowego odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a .); pozwalają na ponowne przeprowadzenie postępowania oraz na wydanie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty wskutek sanacji wad, których dopatrzono się w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych racjonalnych oraz normatywnych powodów, aby w przypadku zmiany właściwości rzeczowej organów w danej kategorii spraw administracyjnych, dokonywać sztucznego podziału na sprawy załatwiane w zwykłym trybie, zastrzeżone dla organów, którym przekazano pewien segment kompetencji oraz sprawy załatwiane w trybach nadzwyczajnych, gdzie właściwość pozostawałaby przy organach, którym ustawa odebrała tytuł do ich rozpoznawania w trybie zwykłym. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne przypomnienie poglądu, który choć wyrażony przed laty, to zachował swą aktualność do dziś. Pogląd ten został wyrażony na gruncie byłego art. 131 k.p.a. (dzisiejszy zmodyfikowany odpowiednik art.150 § 1 k.p.a.) i stanowił, iż zmiana właściwości miejscowej lub rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesienie uprawnień do orzekania o wznowieniu postępowania na nowy organ. Wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, mamy bowiem do czynienia z organem, "który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji". Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w przypadku likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję. (por. W .F.Dąbrowski: Procedura wznowienia postępowania administracyjnego, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny, nr 3/1965, s. 51). Dodać do tego można, że powołanego zapatrywania nie można ograniczać jedynie do przypadku likwidacji organu, ale do wyjątkowo licznych w aktualnej legislacji zmian ustawodawczych powodujących nierzadko istotne modyfikacje kompetencyjne organów administracji publicznej, skutkujące zmianą ich właściwości rzeczowej. W nowszym piśmiennictwie na aprobatę zasługuje pogląd, iż ustalając właściwość organu w sprawach wznowienia postępowania, po zmianie właściwości rzeczowej organów, należy poszukiwać rozwiązania uniwersalnego, a taką gwarancję daje przyjęcie, że kompetencje do prowadzenia wznowionego "przechodzą na nowy organ" (por. E.Mzyk: Wznowienie postępowania administracyjnego, Zielona Góra 1994r., s. 36-37). W związku z tym uznać należy, że dosłowne stosowanie przepisu art.151 § 1 k.p.a. prowadzić może do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, którą organy powinny przestrzegać z urzędu. Nie można zatem stosować przepisu art.151 § 1 k.p.a. w oderwaniu od inkwizycyjnej reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej określonej w art. 19 k.p.a. oraz skutków jej naruszenia określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także potencjalnej możliwości wywołania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji publicznej, co w konsekwencji pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania. Dla oceny organu właściwego do wznowienia postępowania powołać też można stanowisko zawarte w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, w którym Sąd stwierdził, iż właściwość do rozpoznania spraw w postępowaniach nadzwyczajnych wyznaczana jest przez aktualną właściwość rzeczową organu do załatwiania spraw danego rodzaju w postępowaniu zwykłym. W świetle powyższego są zatem podstawy do wniosku, iż zmiana przepisów o właściwości rzeczowej, po wydaniu decyzji ostatecznej rodzi skutek w postaci przeniesienia uprawnień w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art.150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów o właściwości rzeczowej. Również względy racjonalności prawodawczej pozwalając przyjąć, że organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, któremu aktualnie obowiązujące przepisy o właściwości rzeczowej dają tytuł do sprawowania jurysdykcji administracyjnej w oznaczonej kategorii spraw. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo Ł. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] października 2006 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi Łosie, stanowiącej w dacie przejęcia własność M. i B. R., właściwy jest Wojewoda M.