I OW 107/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z dnia [...] maja 1950 r. znak [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich należących do jej ojca T. R., położonych w K. postanawia wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego Oddział Rolnictwa i Reform Rolnych – Referat Urządzeń Rolnych z dnia [...] maja 1950 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich należących do jej ojca T. R. położonych w K. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu wniosek S. S. o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość ziemska została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przepis art. 18 ust. 2 powyższej ustawy stanowił, że decyzje wydane na podstawie między innymi przedmiotowego dekretu pozostają w mocy. Ustawa ta została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). Przepisy tej ustawy nie odniosły się w żaden sposób do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym również na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Tym samym od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich – wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Jednak w powyższym zakresie orzecznictwo ulegało zmianie, na co wskazuje treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08, w którym jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wskazano Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Natomiast postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 152/08 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym uznał, że żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem, bowiem właściwym w tej sprawie jest inny organ administracji publicznej, tj. Wojewoda Podkarpacki. Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09. W uzasadnieniu wyjaśniono, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy gdy istniały należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Jeżeli natomiast nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego postanowienia, na podstawie powołanych wcześniej dekretów i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. Wobec powyższego błędny jest pogląd, że organem wyższego stopnia właściwym do postępowań weryfikacyjnych w przedmiotowych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. W dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 K.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego Oddział Rolnictwa i Reform Rolnych – Referat Urządzeń Rolnych z dnia [...] maja 1950 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich należących do jej ojca T. R., położonych w K., a organem właściwym do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności) ww. orzeczenia jest Wojewoda Małopolski. W odpowiedzi na powyższy wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu Wojewoda Małopolski stwierdził, że zgodnie z zasada wyrażoną w art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. W niniejszej zaś sprawie dekrety z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r., na podstawie których wydano przedmiotowe orzeczenie, utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stosownie do postanowień art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W ustawie uchylającej nie było żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. Z powyższego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanych wyżej dekretów. Powołane akty normatywne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanych wyżej dekretów, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. Do połowy 2005 r. w podobnych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Po czym nastąpiła zmiana, kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt I OW 17/05 przedstawił argumentację, w wyniku której jako organ właściwy do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Po utrwaleniu tego poglądu linia orzecznicza sądów administracyjnych ponownie uległa zmianie, na co wskazuje argumentacja przedstawiona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08, w którym Sąd orzekł, że organem właściwym do orzekania w przedmiotowych sprawach nie jest organ administracji samorządowej, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyszedł z założenia, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. wtedy gdy istniały należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Z kolei zaś argumentacja przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09 doprowadziła do wniosku, że reprezentantem administracji rządowej właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków nie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a wojewoda, co wynika z najnowszej regulacji – ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Wskazując na powyższe Wojewoda Małopolski rozstrzygnięcie sprawy poddał pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym powstałym pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego Oddział Rolnictwa i Reform Rolnych – Referat Urządzeń Rolnych z dnia [...] maja 1950 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich należących do jej ojca T. R. położonych w K., wydanego na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał już szereg negatywnych sporów kompetencyjnych między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim o identycznym stanie faktycznym i prawnym - postanowienia z dnia 12 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OW 116/09, I OW 120/09, I OW 121/09 i I OW 129/09 oraz z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OW 159/09 i jako organ właściwy wskazywał wojewodę. W związku z powyższym skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej sprawach oraz postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, w których słusznie zaznaczono, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. - wtedy gdy istniały - należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego, przy wskazywaniu organu wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Jak przyjęto w art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Wojewoda Małopolski. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.