I OW 53/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zamościu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I.O. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] lutego 1960 r. w sprawie uznania B. O. za właściciela nieruchomości położonej w Ś. g. A. postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnioskiem z dnia 4 marca 2011 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zamościu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. O. z dnia [...] czerwca 2009 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1960 r., utrzymanego w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] stycznia 1961 r. W uzasadnieniu wniosku Minister wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. przekazało w trybie art. 65 k.p.a. wniosek I. O. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Tomaszowie Lubelskim z dnia [...] lutego 1960 r. i decyzji WRN w Lublinie z dnia [...] stycznia 1961 r. w sprawie uchylenia orzeczenia uznającego B. O. za właściciela nieruchomości o pow. 13.09 ha w miejscowości Ś. - do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wydanie orzeczenia organu I instancji nastąpiło w trybie przepisów art. 5 i 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz.174). Minister podniósł, iż w zaistniałym stanie faktycznym organ wyższego stopnia należy ustalić stosownie do generalnej normy kompetencyjnej ustanowionej w art. 17 pkt 1 k.p.a. W ocenie Ministra, w obecnym stanie prawnym, organem wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawach administracyjnych uregulowanych w art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z powyższego wynika, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego jest samo kolegium. Dotyczy to również sytuacji, w której decyzja kolegium będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest decyzją wydaną przez kolegium jako organ wyższego stopnia nad którymś z organów administracji publicznej. W konsekwencji należy stwierdzić, że organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego wydanej w sytuacji, w której organ ten działa jako organ wyższego stopnia nad starostą orzekającym na podstawie art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. jest również samorządowe kolegium odwoławcze. Tym samym ocena prawna wyrażona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2009 r. wskazująca Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] stycznia 1961 r. jest niewłaściwa. O właściwości organów do stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o nabyciu własności nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OW 51/09, wskazując na właściwość w tych sprawach samorządowego kolegium odwoławczego. Natomiast orzeczenia NSA oraz WSA powołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu dotyczą, jak wynika z samego uzasadnienia postanowienia SKO, innej kategorii spraw tj. nie nadania, ale przejęcia gospodarstw rolnych przez Państwo i reformy rolnej, wobec tego nie mogą być zastosowane w omawianej sprawie. W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o uznanie, że organem właściwym do rozpoznania wskazanego wniosku I. O. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kolegium opierając się na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt OW 142/04 i WSA z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt II SA/GI/125/07, uznało się za niewłaściwe i przekazało wniosek wraz z aktami sprawy ww. postanowieniem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie bowiem z ww. orzeczeniem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w związku z reformą ustrojową państwa w 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencji Nieruchomości Rolnych). Stąd organem wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przed tą datą w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w I instancji, jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. W oparciu o ww. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lipca 2009 r., II SA/Bk 291/09, Kolegium uznało, że nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie o w stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących uznania za właściciela nieruchomości w oparciu o przepisy cyt. wyżej dekretu. Zgodnie z powołanym wyrokiem WSA w Białymstoku uznał, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organ I instancji na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107 ze zm.) nie jest samorządowe kolegium odwoławcze. W ww. wyroku WSA przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane m.in. wyżej oraz z dnia 30 marca 2006 r. (sygn. akt I OW 269/05), 4 lipca 2006 r. (sygn. akt I OW 8/06) i 4 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OW 27/08) potwierdzające, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ww. dekretu jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie, mający charakter sporu negatywnego, zgłoszony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi powstał w wyniku przekazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosku I. O. o stwierdzenie nieważności orzeczeń, dotyczącego uznania B. O. na właściciela gruntu rolnego. Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Tomaszowie Lubelskim z dnia [...] maja 1958 r. uznające B. O. za właściciela nieruchomości o pow. 13.09 ha w Ś., pow. tomaszowski podjęte było na podstawie art. 5 i art. 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 167). Orzeczenie to zostało następnie uchylone orzeczeniem Powiatowej Rady Narodowej w Tomaszowie Lubelskim z dnia [...] lutego 1960 r., które zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] stycznia 1961 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności obu orzeczeń uchylających orzeczenie z dnia [...] maja 1955 r. wywołuje problem określenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń w aktualnym stanie prawnym. Na gruncie art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać na podstawie przepisów prawa materialnego, które stanowiły normatywną podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej, ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu. Stwierdzenie, iż na gruncie art. 6 i art. 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.), organami właściwymi były prezydia powiatowej i wojewódzkiej rady narodowej, prowadzi do konieczności ustalenia organu, na który te kompetencje przeszły. Art. 11 dekretu ust. 1 dekretu, wskazujący w wersji pierwotnej (Dz. U. z 1955 r. Nr 11, poz. 107), iż o nabyciu własności nieruchomości orzeka prezydium powiatowej rady narodowej, w wyniku zmiany wprowadzonej art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) zmienia treść art. 11 ust. 1 dekretu w ten sposób, że określa starostę jako organ orzekający m.in. o nabyciu własności nieruchomości. Oznacza to, iż od dnia 1 stycznia 1999 roku o nadaniu nieruchomości na własność orzeka w pierwszej instancji starosta. Identyczna zmiana miała miejsce w stosunku do art. 4 ust. 1 powyższego dekretu, w którym w tej samej ustawie zmieniającej, kompetencje prezydium powiatowej rady narodowej do nadania nieruchomości na własność i o ustaleniu ceny nabycia przeszły na starostę. Jednocześnie dekret, zmieniony ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. nie wskazuje organu odwoławczego w stosunku do starosty. Prowadzi to, w ramach rozpatrywanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, do konieczności ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w kontekście postępowania o stwierdzenie nieważności podjętych na gruncie art. 11 ust. 1 dekretu w oparciu o przepisy ogólne. Na gruncie art. 17 ust. 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Brak uregulowań szczególnych wskazuje zatem na samorządowe kolegium odwoławcze jako na organ wyższego stopnia w stosunku do starosty i na ten organ, który na gruncie aktualnego stanu prawnego byłby organem odwoławczym od decyzji starosty. Na gruncie natomiast art. 157 § 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która podejmowana byłaby przez Kolegium, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Do orzekania zatem w sprawie złożonego w dniu [...] czerwca 2009 r. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie, jako organu odwoławczego od orzeczenia Prezydium powiatowej rady narodowej, czyli wydanego przez organ, którego kompetencje od dnia 1 stycznia 1999 r. przeszły na starostę (por. post. NSA z dnia 18 listopada 2009 r., II OW 51/09), właściwe jest zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie ma więc racji SKO, odnosząc się w postanowieniu przekazującym sprawę ministrowi do spraw dotyczących przejęcia gospodarstw rolnych przez Państwo, bowiem inny jest przedmiot orzeczeń, w stosunku do których sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności. Kolegium nie wyprowadza zresztą argumentacji wskazującej na merytoryczną zasadność przekazania sprawy ministrowi, nie poddaje analizie podstawy prawnej przekazania, nie odnosi się do rozważań na temat istoty pojęcia organu wyższego stopnia na gruncie art. 17 pkt 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a., powołując się, zarówno w postanowieniu jak i w odpowiedzi na wniosek, na orzeczenia sądów administracyjnych, wskazujące na sposób załatwienia sprawy w związku z przejęciem gospodarstw rolnych przez Państwo jako ich przedmiot, a nie w kontekście nadania nieruchomości na własność. Także orzeczenia powołane w ostatnim akapicie odpowiedzi na wniosek, wbrew twierdzeniom SKO, nie wskazują na Ministra jako organ właściwy do rozpoznania wniosku w przedmiotowej sprawie. Dotyczą one bowiem albo przejęcia gospodarstwa na własność Państwa a nie jej nadania (I OW 8/06) albo prowadzą do oddalenia wniosku (I OW 269/05). Przekazanie wniosku przez SKO w Zamościu w drodze postanowienia na gruncie art. 56 § 1 k.p.a. nie było więc wynikiem prawidłowego badania podstaw prawnych załatwienia sprawy, której dotyczy wniosek strony. Zasadne jest zatem, wynikające z wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wywołanego wnioskiem I. O. z dnia 12 czerwca 2009 r., wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu jako organ właściwy na gruncie art. 157 § 1 oraz art. 17 pkt 1 k.p.a., co Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 4 w związku z art.15 § 2 p.p.s.a., uczynił w sentencji postanowienia.