I OW 105/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo Ł. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1954 r. [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w gromadzie S., stanowiącej w dacie przejęcia własność P. i M. G. postanawia wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wojewoda Małopolski wnioskiem z dnia 22 czerwca 2010 r. wystąpił na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo Ł. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Decyzją tą SKO stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1954 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w gromadzie S., stanowiącej w dacie przejęcia własność P. i M. G. W dniu [...] października 2007 r. Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. złożyło do SKO w Nowym Sączu wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1954 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w gromadzie S., stanowiącej w dacie przejęcia własność P. i M. G. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] SKO w Nowym Sączu uznało, w oparciu o art. 65 k.p.a., że nie jest właściwe w sprawie rozpoznania niniejszego wniosku i przekazało sprawę do Wojewodzie Małopolskiemu, jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym, zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a. na nowy organ (v. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06), który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Małopolski podał, że wystąpienie ze wskazaną argumentacją może ewentualnie znaleźć uzasadnienie w przypadku dokonania przez ustawodawcę zmiany właściwości rzeczowej organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nieruchomości niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Organ podniósł, że zmianę właściwości rzeczowej organu właściwego do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wprowadzono w wyniku pojawienia się nowej linii orzeczniczej w tym zakresie. Wojewoda wskazał, że dekret z dnia 27 lipca 1949 r. utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Powołane akty normatywne nie zawierały żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie powyższego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań, podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. Do połowy 2005 r. w przedmiotowych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Zmiana nastąpiła na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/05, w którym przedstawiono argumentację, że właściwe do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń są samorządowe kolegia odwoławcze. Orzecznictwo sądów utrwaliło ten pogląd. Jednakże linia orzecznicza ponownie uległa zmianie, na co wskazuje argumentacja przedstawiona w postanowieniu NSA z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt 9/08, gdzie orzeczono, że organem właściwym w przedmiotowych sprawach nie jest organ administracji samorządowej, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei argumentacja Sądu w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 doprowadziła do wniosku, że reprezentantem administracji rządowej, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków nie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi a wojewoda. Sąd wskazując organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy odniósł się do najnowszej regulacji, a mianowicie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem1 kwietnia 2009 r. Odnosząc się do art. 150 § 1 k.p.a. Wojewoda wskazał, że rozważania, co do organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji mają uzasadnienie tylko wtedy, jeśli przyjmie się, że zmiany organu właściwego w postępowaniu zwykłym dokonał ustawodawca, a zmiana ta miała miejsce po wydaniu decyzji, która ma być przedmiotem postępowania nadzorczego. Zarówno w orzecznictwie jak i nauce prawa ugruntował się pogląd, zgodnie z którym odróżnia się dwie kategorie sytuacji. Do pierwszej z nich zalicza się te, w których organ, któremu odebrano kompetencje do załatwiana określonego rodzaju spraw w dalszym ciągu istnieje, do drugiej zaś te w których organ ten uległ całkowitej likwidacji. W pierwszym przypadku uznaje się, że zmiana właściwości rzeczowej nie wpływa na zmianę właściwości organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym (pomimo, że w chwili zaskarżenia decyzji kompetencję do rozpoznawania spraw danego rodzaju przekazano innemu organowi). Natomiast w przypadku drugim taki skutek może mieć miejsce, ponieważ w tego rodzaju sytuacjach za organ, który wydał decyzję w danej sprawie uważa się organ, który na skutek zmiany właściwości przejął kompetencję do załatwiania spraw danego rodzaju. Takie rozróżnienie zostało bardzo silnie podkreślone w uzasadnieniu wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r. (sygn. akt I SA 1717/00) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 517/07). Zarówno więc z uwagi na brak zmiany przepisów prawnych w zakresie ustalenia organu właściwego rzeczowo do rozpoznania spraw o stwierdzeniu nieważności orzeczeń nieistniejących już organów administracji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., jak i z uwagi na wątpliwości wobec poglądu zaprezentowanego w powołanym przez Kolegium wyroku NSA z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt. II OSK 1474/06, uzasadnione jest przyjęcie, że to Kolegium Samorządowe w Nowym Sączu jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na wniosek SKO w Nowym Sączu wniosło o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Spory kompetencyjne są sporami między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Do sporu negatywnego doszło w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz.339). Wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy, jak wynika z art. 150 § 1 K.p.a., organu właściwego w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. Właściwość w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest punktem wyjścia do ustalenia właściwości w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym (art. 151 § 1 k.p.a.), ale rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie polega na wskazaniu organu właściwego do rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania. Według art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Podanie Skarbu - Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. o wznowienie postępowania dotyczy ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości, a zatem należy najpierw ustalić organ, który wydał decyzję w postępowaniu nadzorczym. Organem tym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, które decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., z dnia [...] czerwca 1954 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w gromadzie S., stanowiącej w dacie przejęcia własność P. i M. G. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego treści normy zawartej w art. 150 § 1 k.p.a. nie można odczytywać jedynie w oparciu o wykładnię językową. Konieczne jest uwzględnienie zawartej w art. 19 k.p.a. reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej oraz skutków naruszenia właściwości rzeczowej określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także przyjęcie rozwiązania uniwersalnego, zgodnie z którym kompetencje do prowadzenia postępowania wznowionego przechodzą na nowy organ. Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 K.p.a., na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (patrz: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, LEX nr 347889, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 45/10, niepublikowany). Taka zmiana przepisów o właściwości rzeczowej, po wydaniu decyzji ostatecznej, miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2009 r. W tej dacie weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). i utraciła moc ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w art. 3 ust. 1 pkt 5 stanowi, iż do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Według zaś art. 3 ust.1 pkt 7, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda (patrz: postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, LEX nr 574290). Naczelny Sąd Administracyjny identyczny pogląd i rozstrzygnięcie zawarł w postanowieniach z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I OW 45/10 oraz z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OW 65/10 i I OW 66/10. Takie wyraźne określenie wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie i organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. nie wynikało z ustawy o administracji rządowej w województwie, pod rządami której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydało decyzję będącą przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym należało stwierdzić, że organem właściwym do załatwienia wniosku Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo Ł. o wznowienie postępowania, w świetle nowej regulacji jest Wojewoda Małopolski. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 zdanie drugie P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.