IV SA/Wa 2892/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 roku znak [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U, z 2015 r. poz. 199) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 10 czerwca 2015 r. G.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku biurowo - garażowego i budynku magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (usługa polega na sprzedaży i handlu maszynami rolniczymi, samochodami, sprzętem budowlanym itp.), na terenie działki nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości [...], gmina [...], powyższe postanowienie utrzymał w mocy. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku biurowo - garażowego i budynku magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (sprzedaż i handel maszynami rolniczymi, samochodami, sprzętem budowlanym itp.), na terenie działki nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości [...], gmina [...], Wójt Gminy [...] zwrócił się do zarządu ww. drogi z wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], o uzgodnienie w trybie art 106 k.p.a., projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, zgodnie z art 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], na mocy którego odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji. Postanowienie to zaskarżył G.S., występując z wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania w niniejszej sprawie i rozpoznania ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy ww postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia podniósł, iż przedłożony organowi przez Wójta Gminy [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji w pkt 7 ppkt 7,6 i 7.6.1. określa komunikację przedmiotowej nieruchomości poprzez uzgodnienie bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], gdzie wymagany jest zjazd publiczny (§ 55 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, właściwym jest zjazd publiczny). Tymczasem, w ocenie organu, na analizowanym odcinku ww. drogi krajowej brak jest możliwości zlokalizowania zjazdu publicznego, kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, gdzie występuje znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Również obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają na lokalizowanie zjazdów publicznych na odcinkach drogi zagrażających bezpieczeństwu duchu drogowego a do takich odcinków drogi w myśl § 113 ust. 7 pkt 2 wzw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia należą miejsca, w których nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy planowany zjazd publiczny do działki nr [...] usytuowany byłby na wyjściu z łuku poziomego o ograniczonej widoczności, co potwierdza znajdujące się w osi jezdni oznakowanie linią P-4 "linia podwójna ciągła". Dodatkowo analizowany odcinek drogi krajowej nr [...], poprzedzony jest znakami poziomymi A-30 "inne niebezpieczeństwo" i tablicą T-14 "wypadki". Powyższe oznakowanie stosuje się przed miejscami szczególnie niebezpiecznymi, ustalonymi na podstawie analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym przypadku znaki te ostrzegają przed zbliżaniem się do miejsca częstych potrąceń pieszych. Dodatkowo po przeciwnej stronie planowanego zjazdu do działki nr [...] znajduje się zatoka autobusowa, a bezsprzecznym jest fakt, że okolice zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych, to rejon gdzie płynność ruchu samochodowego stale ulega systematycznemu zakłóceniu i gdzie kierowcy powinni zachować szczególną ostrożność. Nadto co istotne, przedmiotowa droga krajowa nr [...], zakwalifikowana została na omawianym odcinku do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Organ ponadto wskazał, iż występujące na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego w 2010 r., według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] Sp. z o.o. [...], wynosiło aż 7168 poj./dobę i wzrosło o prawie 20 % w porównaniu z rokiem 2005 (5993 poj./dobę), a niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Organ odwoławczy podniósł, iż propozycje rozwiązań zawartych w projekcie decyzji należy uzgodnić albo odmówić ich uzgodnienia oraz wskazał, iż w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1814/06 Sąd stwierdził, iż "nie można uzgodnić danego projektu (chodzi o projekt decyzji o warunkach zabudowy) i jednocześnie określić innych warunków, czyli w istocie zanegować uzgodnienie". Organ odwoławczy ostatecznie podniósł, iż brak jest możliwości lokalizacji zjazdu do działki nr [...] i tym samym jej obsługi komunikacyjnej we wskazany w opiniowanym projekcie decyzji sposób, mając na względzie treść przepisu § 77 ww. rozporządzenia. Skargę od powyższego postanowienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] wniósł G.S., który wskazał na zarzuty, iż: 1. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w swojej odmownej decyzji nie uwzględniła wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].03.2015 nr [...], odnośnie wykonania zjazdów jak u sąsiadów, którzy mają zjazd z DK nr [...] (zdjęcie nr 6); 2. w uzasadnieniu postanowienia organ podał nieprawdziwy stan faktyczny, twierdząc, że jest linia podwójna ciągła, a w rzeczywistości jest podwójna przerywana, bo jest wjazd na posesję po przeciwnej stronie drogi (zdjęcie nr 2); 3. widoczność nie jest ograniczona to kolejny nieprawdziwy zarzut - widoczność jest od 150-200 metrów w każdą stronę, (zdjęcie nr 3 i 7); 4. lokalizacja przystanku autobusowego, tylko dwa kursy dziennie w dni szkolne (zdjęcie rozkładu nr 1); 5. przejście dla pieszych z którego w godzinach od 7.15 do 15.30 skorzystało 7 osób, wszyscy przechodzą w okolicach sklepu spożywczego około 120 metrów dalej w stronę [...]; 6. oraz najistotniejsza kwestia czyli wskazanie wjazdu przez "drogę gminną" - nie ma drogi gminnej, a tylko kawałek nieużytku porośnięty trawą, krzakami, drzewami z nisko zwisającymi konarami i skarpą z której mogą korzystać kierujący jednośladami lub samochodami osobowymi lub dostawczymi, a nie pełno gabarytowe ciężarówki, a niektóre ponad-gabarytowe, które muszą wjeżdżać na działkę w związku z planowaną działalnością gospodarczą (zdjęcie nr 4 i 5). Wskazując na powyższe w ocenie skarżącego GDDKiA wydając postanowienie nie może odmówić mi wykonania zjazdu w miejscu wskazanym przez Urząd Gminy w [...] z dnia [...] maja 2015r. Niezrozumiały jest fakt, iż jedni mieszkańcy posiadają nawet po dwa zjazdy na posesję a innym nie wydaje się zgody. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nadto zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy, który powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zapadło po ponownym rozpatrzeniu i wnikliwej analizie całości materiału dowodowego, gdzie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, Należy mieć na względzie, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na żądanie organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia, przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu, w przypadku zarządcy drogi - z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, ze zm.). Przepis art 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący obowiązku uzgodnieniowego z poszczególnymi organami, przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne zainicjowane wnioskiem strony. Zatem organ ocenia jedynie projekt decyzji. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią: "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". W tym kontekście należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Decydowanie o możliwości wykonania czy przebudowy zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi publicznej, tj. w omawianej sprawie - do zarządcy drogi krajowej nr [...]. Projekt zjazdu, w myśl ustawy o drogach publicznych i z przepisów wykonawczych, powinien uwzględniać obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], gdyż zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, właściwym jest zjazd publiczny. Niewątpliwie kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego dla obiektu służącego do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży i handlu m.in. maszynami rolniczymi, samochodami, sprzętem budowlanym, są zdecydowanie bardziej rygorystyczne niż w przypadku udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Należy mieć bowiem na uwadze, iż znacznie większy ruch generowany jest przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza i dlatego wymagany jest zjazd publiczny o czym stanowi § 55 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Porównywanie zjazdów indywidualnych do działek sąsiednich w tym np. do działki o nr [...], nie może podlegać porównaniu z uwagi na charakter planowanej inwestycji. Przede wszystkim należy wskazać, iż obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają na lokalizowanie zjazdów publicznych w miejscach bezpośrednio zagrażających bezpieczeństwu duchu drogowego. Do takich odcinków drogi, na co powołał się organ uzgadniający, należą miejsca, w których nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy planowany zjazd publiczny do działki nr [...] usytuowany byłby właśnie w takim miejscu, na wyjściu z łuku poziomego, o słabej widoczności. A zatem wbrew obowiązującej regulacji prawnej wyrażonej w § 113 ust. 7 pkt 2 wzw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie wskazując nawet na ogólne, powszechnie odczytywane zasady bezpieczeństwa, które muszą być uczestnikom ruchu drogowego w pełni zagwarantowane. Zgodnie z przepisem § 77 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie: "zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych". Trzeba wskazać, że usytuowanie przedmiotowej nieruchomości jak i aktualnego zjazdu, ustalone przez organ potwierdzają złożone do akt sprawy administracyjnej fotografie, mapy oraz szkice przebiegu drogi. Należy mieć również na uwadze, iż przedmiotowa droga krajowa nr [...] została na omawianym odcinku zakwalifikowana, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), natomiast w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Wskazać nadto należy, że formułując w skardze ogólne zarzuty co do zapadłych postanowień naruszających ogólnie rzecz ujmując wskazane w nich normy prawne, skarżący nie określił podstawy swoich twierdzeń, poza powoływaniem się na zdjęcia obrazujące przebieg drogi, rozkład kursów autobusowych, liczbę przechodniów na pasach dla pieszych. Powyższe nie stanowi merytorycznej polemiki z organem administracyjnym, a jedynie wskazuje na własny indywidualny interes, związany z planowanym przedsięwzięciem gospodarczym. W związku z tym, że niniejsze postępowanie dotyczy uzgodnienia przedstawionego organowi projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym obsługa komunikacyjna wnioskowanej inwestycji miałaby się odbywać za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a lokalizacja takiego zjazdu byłaby sprzeczna z powołanym powyżej przepisem § 113 ust. 7 pkt 2 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ nie mógł uzgodnić tego projektu. Kwestie dotyczące możliwości lokalizacji zjazdu publicznego oraz jego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, będą przedmiotem postępowania rozstrzyganego w formie decyzji administracyjnej wydawanej na wniosek właściciela działki nr [...] na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (decyzja lokalizacyjna). W prowadzonym postępowaniu natomiast, co słusznie organ wykazał w treści zaskarżonego postanowienia, już wystąpienie zjazdu publicznego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] stałoby w sprzeczności z przepisem § 113 ust. 7 pkt 2 w zw. z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych, dlatego też podniesione w skardze okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stąd też, Sąd badając pod względem legalności powołane rozstrzygnięcia, nie znalazł podstaw prawnych do ich uchylenia i tym samym do uwzględnienia przedmiotowej skargi. Ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami.).