II SAB/Bd 86/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Studentów, Absolwentów i Przyjaciół K. U. – P. w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w T. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza na rzecz strony skarżącej od Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w T. 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782, z późn. zm. - dalej: "u.d.i.p.") S. S., A. i P. K. UW P. w W. (dalej jako "skarżący") wniosło do Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w T. (dalej jako: "organ") o przesłanie pocztą elektroniczną na adres [...]@wp.pl, bądź pocztą tradycyjną kserokopii lub skanów orzeczeń wydanych w latach 2011-2014 przez Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych. Z uwagi na brak stanowiska organu w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność ww. organu polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wskazanego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem opłaty sądowej (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł), opłaty skarbowej (17 zł) oraz opłaty pocztowej (4,20 zł). W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ jej adresatem powinno być Biuro Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w T. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że na otrzymany wniosek nie udzielono odpowiedzi z prostego przeoczenia, z uwagi na bardzo dużą ilość korespondencji otrzymywanej poczta elektroniczną. Ponadto organ dodał, że informacja została udzielona. W latach 2011-2014 Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych w T. wydał tylko jedno orzeczenie, którego kserokopia została wysłana na adres skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek u udzielenie informacji publicznej został złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782), dalej jako ustawa lub "u.d.i.p."). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wobec stanowiska stron postępowania oraz w wyniku własnej analizy sprawy Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej co do zasady w całości dotyczył okoliczności, które stanowiły informację publiczną. Zakres żądania zawarty we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczył zagadnień, o których mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1. Natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu brak było podstaw do odrzucenia skargi zgodnie z wnioskiem organu, ponieważ w na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. okręgowy sąd pielęgniarek i położnych jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie tej regulacji obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został wprost na organy samorządów gospodarczych i zawodowych, jako podmioty wykonujące zadania publiczne. Organizacja oraz zadania samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych określone zostały w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. nr 174, poz. 1038, z późn. zm.). W art. 2 ust. 4 tej ustawy wskazano, że jednostkami organizacyjnymi tego samorządu, posiadającymi osobowość prawną, są Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych. Okręgowy sąd pielęgniarek i położnych - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy - jest organem okręgowej izby. Jako organ samorządu zawodowego jest więc zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Jest okolicznością bezsporną, że skarżony organ nie udostępnił stronie żądanej informacji w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani nie poinformował zainteresowanej o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W udzielonej odpowiedzi na skargę organ przyznał, że nie udzielenie informacji nastąpiło w wyniku przeoczenia. Dopiero wniesienie skargi do Sądu stanowiło impuls do udzielenia informacji publicznej. Tak więc na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd skarżąca uzyskała od organu żądaną informację publiczną w pełnym zakresie wynikającym z jej wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. Wobec powyższego postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu z uwagi na udzielenie stronie jeszcze przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy żądanej informacji publicznej, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a.") – w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. ze względu na treść art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Niewątpliwie bowiem w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaszło zdarzenie, które w tym zakresie czyniło wydanie wyroku zbędnym, a prowadzenie postępowania bezprzedmiotowym. Mimo tego, że przestał istnieć stan bezczynności w momencie orzekania, przez Sąd, to istniał on na dzień wniesienia skargi. Z tego względu Sąd na postawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził w punkcie drugim sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności. Natomiast konsekwencją stwierdzania bezczynności organu było rozważenie przez Sąd kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Brak udzielenia żądanej informacji w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wiązał się z przesłaniem wniosku przez skarżącą do organu drogą poczty elektronicznej. Organ niezwłocznie po wpłynięciu skargi udzielił stronie przedmiotowej informacji. W tym kontekście nie można z faktu zaniechania zastosowania w sprawie przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadzić wniosku o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Wobec tego Sąd w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 4 sentencji na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, z późn. zm.),uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę wpisu od skargi oraz fakt korzystania z zastępstwa procesowego radcy prawnego. Należne skarżącemu koszty postępowania wynoszą 457 zł, na którą to kwotę składa się: 100 zł z tytułu wpisu od skargi, 240 zł z tytułu wynagrodzenia adwokata oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od złożenia do akt sprawy sądowej odpisu dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Kwota opłaty pocztowej wymieniona w złożonym przez skarżącego spisie wydatków nie została zasądzona. Nie podlega zwrotowi kwota przesyłki poleconej z dnia [...] września 2015 r. zawierającej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że w ramach uregulowanej w rozdziale 1 działu V P.p.s.a. instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami, strona nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą administracyjną, która swój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Instytucja zwrotu kosztów postępowania uregulowana jest w ustawie dotyczącej wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym i już z tego względu odnosi się wyłącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty ponoszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, ani koszty przygotowawcze przed wniesieniem sprawy do sądu. Skład sądu rozpoznający przedmiotową sprawę w całości aprobuje stanowisko WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014r. sygn. akt III SA/Lu 947/13, publ.www.orzeczenia. nsa.gov.pl . Ujęty w wykazie kosztów- koszt przesyłki pocztowej z dnia [...] września 2015 r. nie jest wydatkiem w postępowaniu sądowym, wszczętym skargą złożoną w dniu [...] września 2015 r. Wprawdzie tak samo przed złożeniem skargi do sądu zapłacona została w dniu [...] września 2015 r. opłata skarbowa od złożenia odpisu pełnomocnictwa, ale był to wydatek z tytułu daniny publicznej związanej ściśle z czynnością w postępowaniu przed sądem. W związku z tym, niezależnie od daty uiszczenia opłaty skarbowej z tytułu złożenia odpisu dokumentu do akt sprawy sądowej, wydatek z tego tytułu podlega rozliczeniu w ramach instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami. W zakresie poniesionego wydatku w postaci kosztów przesyłki pocztowej stwierdzić należy, że nie są to wydatki podlegające zwrotowi, bowiem nie mieszczą się w katalogu niezbędnych kosztów postępowania wskazanych w art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. Z treści art. 199 P.p.s.a. wynika, że podstawową zasadą ponoszenia przez strony kosztów postępowania sądowoadministracyjnego jest samodzielne ponoszenie kosztów postępowania związanych ze swoim udziałem w sprawie. Wynika stąd, że wszystkie przepisy ustawy powinny być interpretowane w sposób zapewniający realizację powyższej zasady, natomiast wszelkie odstępstwa w zakresie sposobu ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane, jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, teza 1 do art. 199). Z zachowaniem tej reguły interpretacyjnej powinna być wykładana także treść art. 200 P.p.s.a., według którego w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W związku z tym należy zauważyć, że według przepisów P.p.s.a. cechą szczególną regulacji przewidujących uprawnienie strony, która uzyskała korzystne dla siebie orzeczenie, do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw jest kazuistyczny sposób ich sformułowania, który wskazuje, że wolą ustawodawcy było precyzyjne określenie sytuacji, gdy na stronę postępowania może być nałożony obowiązek dokonania zwrotu kosztów postępowania strony przeciwnej. Tego rodzaju regulacja, która odnosi się z jednej strony do sfery uprawnień, ale z drugiej do obowiązków stron postępowania sądowego, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, ani tym bardziej uzupełniana w drodze analogi (zob. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt I FSK 1101/07, SIP Lex nr 1013730). Należy w związku z tym stwierdzić, że przepis art. 200 P.p.s.a. przewidujący odstępstwo od zasady samodzielnego ponoszenia kosztów postępowania przez stronę na rzecz zasady odpowiedzialności za wynik sprawy w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, nie przewiduje odpowiedzialności za wszystkie koszty postępowania związane z udziałem w sprawie, lecz wyłącznie za koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Przy tym jednak pojęcie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw nie może być interpretowane jako pojęcie autonomiczne w ramach art. 200 P.p.s.a., tylko z uwzględnieniem rozumienia niezbędności jako celowości lub potrzeby poniesienia kosztów. Interpretacja ta musi bowiem uwzględniać treść przepisów art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a., w których została przedstawiona definicja "niezbędnych kosztów postępowania" w sytuacji, gdy strona występuje osobiście lub jest reprezentowana przez nieprofesjonalnego pełnomocnika oraz w wypadku, gdy w jej imieniu występuje pełnomocnik będący adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym. Zgodnie z treścią art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący (zob. między innymi postanowienia NSA z dnia 12 października 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1490/09, SIP Lex nr 743273 oraz z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II FZ 31/12, SIP Lex nr 1121121). W związku z tym przedstawiony katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak koszty związane z prowadzeniem korespondencji, w tym – tak jak w niniejszej sprawie – koszty przesłania skargi do organu. Koszty te nie mieszczą się w ramach wydatków adwokata lub radcy prawnego, ponieważ wydatki, o których mowa nie mogą obejmować takich kosztów, które strona zwykle musi ponosić, ale sama nie mogłaby dochodzić ich zwrotu, gdyby prowadziła postępowanie osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym. Zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W katalogu tym nie mieszczą się wydatki drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego (np. prowizje bankowe, koszty korespondencji), co oznacza, że strona nie mogłaby dochodzić ich zwrotu, gdyby prowadziła postępowanie osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym. Omawiane wydatki, w razie, jeżeli strona jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego, nie mogą być zaliczone do wymienionych w art. 205 § 2 P.p.s.a. wydatków adwokata lub radcy prawnego, ponieważ, jeżeli pokrywa je pełnomocnik, zastępuje w tym stronę. W takiej sytuacji wydatki te mogą być pokrywane przez wynagrodzenie pełnomocnika lub zwracane pełnomocnikowi przez stronę. Jednak okoliczność, kto ekonomicznie ponosi ciężar omawianych drobnych wydatków jest obojętna z punktu widzenia instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami. W żadnym bowiem wypadku wydatki takie nie są zaliczane do kosztów postępowania, które ma zwrócić organ, w razie uwzględnienia skargi. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania, zasądzając zwrot tylko części przedstawionych przez radcę prawnego wydatków, jak w pkt 4 sentencji wyroku.