II SA/Sz 1115/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Rektora Politechniki K. z dnia [...] w przedmiocie stypendium doktoranckiego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Politechniki K. z dnia [...]. E. B. złożyła wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego ze środków przeznaczonych na realizację projektu "Program Rozwojowy Politechniki K. w zakresie kształcenia na kierunkach technicznych nr [...]", współfinansowanego przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Rozwojowego, w semestrze letnim roku akademickiego 2011/2012. Decyzją z dnia [...] r. Rektor Politechniki K. odmówił E. B. przyznania stypendium, wskazując w uzasadnieniu, że kryteria przyznania stypendium określają Regulamin przyznawania uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich stypendium doktoranckiego, stanowiący załącznik do obwieszczenia Rektora nr [...] oraz § 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni (Dz. U. Z 2007 r. Nr 1, poz. 3 ze zm.). Zgodnie z kryteriami określonymi we wskazanych aktach stypendium doktoranckie może otrzymać doktorant, który terminowo realizuje program studiów doktoranckich, wykazuje się zaangażowaniem w realizację badań naukowych prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni. Rektor argumentował, że środki z których następuje wypłata stypendium są ograniczone, stąd konieczność ich reglamentacji. W konsekwencji spośród ubiegających się o przyznanie stypendium dokonano wyboru osób, które spełniały wymienione wyżej kryteria w najwyższym stopniu. Dokonując oceny złożonych wniosków uznano, że poziom zaangażowania skarżącej w prace badawcze, w porównaniu z poziomem zaangażowania innych ubiegających się o przyznanie stypendium był niewystarczający do zakwalifikowania do grupy osób, którym stypendium zostało przyznane. E. B. złożyła Rektora Politechniki K. wniosek (zatytułowany odwołanie) o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że spełniła ustalone przepisami kryteria, bowiem terminowo realizowała program studiów doktoranckich, wykazała się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych oraz w realizację badań naukowych, jej artykuły wydano w czasopismach naukowych o zasięgu krajowym i zagranicznym. Skarżąca argumentowała dalej, że dla sporządzenia listy rankingowej najlepszych doktorantów punktacja obejmowała aktywność publikacyjną (50%), postępy badań własnych (25%) i aktywność dydaktyczno-organizacyjną (25%). Skarżąca podniosła, że według tych kryteriów zakwalifikowała się do grupy doktorantów, którym stypendium przyznano, jednak na skutek odstąpienia od zasady przeliczania procentowego wkładu w tworzenie publikacji naukowych (zaliczając każdemu współautorowi 100% autorstwa) w rankingu wyprzedziły ją osoby, które były jedynie współautorami artykułów o zasięgu lokalnym. Z zamieszczonej na odwołaniu adnotacji, sporządzonej przez Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Mechanicznego Politechniki K. wynika, że skarżąca w procedurze postępowania konkursowego została umieszczona na miejscu 13 listy rankingowej III roku studiów doktoranckich. Do otrzymania stypendium zakwalifikowało się 12 osób. Osoby zakwalifikowane posiadały porównywalny dorobek publikacji naukowych, przy jednoczesnej wyższej ocenie aktywności naukowej i dydaktycznej. Decyzją z dnia [...] r. Rektor Politechniki K. utrzymał w mocy własną decyzję. Rektor podkreślił, że wszyscy doktoranci ubiegający się o stypendium spełniali warunki do jego przyznania, jednak przy ograniczonych środkach należało dokonać wyboru tych osób, które w najwyższym stopniu spełniały kryteria odnoszące się do dorobku publikacyjnego oraz aktywności naukowej i dydaktycznej. W ocenie organu, dokonana w toku postępowania konkursowego ocena była prawidłowa, stąd też przyjmując, że doktoranci, którzy mieli porównywalny dorobek publikacyjny, przy jednoczesnej wyższej ocenie aktywności naukowej i dydaktycznej, należało odmówić skarżącej przyznania stypendium. E. B. złożyła na decyzję Rektora Politechniki K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając nierozpoznanie w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego i nieudzielenie szczegółowych odpowiedzi i wyjaśnień, przede wszystkim niezweryfikowanie zasad obliczania punktów za publikacje pomimo, że skarżąca wnosiła o to w odwołaniu. Skarżąca podniosła również, że punktacja dotycząca przyznania stypendiów za semestr letni została przeprowadzona według nowych, nieznanych większości doktorantów, kryteriów, pomimo tego, że regulamin nie uległ zmianie. Dowodzi to dowolności w przyznawaniu stypendiów. W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki K. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, argumentując, że stypendium doktoranckie było przyznawane w oparciu o konkurs wniosków. Z protokołu posiedzenia komisji rozpoznającej wnioski z dnia [...] r. wynika, że doktoranci, którym nie przyznano stypendium mieli niedostatecznie zaawansowany poziom prac nad rozprawą doktorską. Stypendia były przyznawane w oparciu o Regulamin przyznawania uczestnikom studiów doktoranckich stypendium naukowego, który stanowi załącznik do obwieszczenia nr [...] Rektora Politechniki K. Z kolei obowiązujący w dacie rozpatrywania wniosków o przyznanie stypendiów Regulamin studiów doktoranckich, stanowiący załącznik do uchwały Senatu z dnia 18 stycznia 2006 r. przewidywał, że wszczęcie przewodu doktorskiego powinno nastąpić przed zakończeniem trzeciego semestru. Skarżąca ubiegała się o przyznanie stypendium będąc na szóstym semestrze i w tej dacie przewodu doktorskiego jeszcze nie otworzyła. W ocenie organu powyższe okoliczności dowodziły tego, że skarżąca nie realizowała terminowo programu studiów doktoranckich, a jej aktywność naukowa została oceniona niżej aniżeli innych doktorantów. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 238/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę E. B. W ocenie sądu decyzja o przyznaniu stypendium jest decyzją uznaniową, na co wskazują art. 200 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz §12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich, które znalazło zastosowanie w niniejszej sprawie. Przyznając stypendium organ kierował się wytycznymi zawartymi w przepisach i nie przekroczył, w ocenie sądu, granic uznania w związku z realizowaniem własnych kompetencji do swobodnej oceny wniosku skarżącej o przyznanie stypendium doktoranckiego. Na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wywiedzionej przez E. B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1167/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do zaniechania wyjaśnienia, w jakim zakresie dorobek publikacyjny i aktywność naukowa skarżącej miały wpływ na odmowę przyznania stypendium, pominięcia w uzasadnieniu kwestii wydania rozstrzygnięcia na podstawie fragmentarycznej oceny materiału dowodowego, z wyłączeniem dowodów przedstawionych przez stronę oraz niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wynikające ze znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego sprzeczności, w zakresie przesłanek odmowy przyznania stypendium doktoranckiego dotyczące otworzenia przewodu doktorskiego. Nie wyjaśniono również zarzutów skarżącej w kwestii niesprawiedliwych kryteriów oceny osiągnięć naukowo-badawczych doktorantów w zakresie braku zróżnicowania wartości punktowej za autorstwo albo współautorstwo opracowania naukowego. Sąd wskazał ponadto, że kwestia nieterminowego wszczęcia przewodu doktorskiego nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organami Politechniki S., została podniesiona przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę. Sąd I instancji nie dostrzegł również, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ w piśmie z dnia 3 listopada 2015 r. ponownie wniósł o oddalenie skargi wskazując, że przy sporządzaniu listy rankingowej osób ubiegających się o przyznanie stypendium doktoranckiego brane były pod uwagę następujące kryteria: postępy badań własnych aktywność publikacyjna, aktywność dydaktyczna i organizacyjna oraz oceny otrzymane od opiekuna naukowego/promotora. Odnośnie oceny publikacji organ wskazał, że Regulamin nie przewiduje przypisywania punktów do poszczególnych pozycji publikacji, a każdy z wniosków był oceniany indywidualnie i w zależności od ilości, rangi publikacji i udziału w konferencjach osoba ubiegająca się o przyznanie stypendium umieszczana była na odpowiedniej pozycji listy rankingowej. Obowiązek ustalenia procentowego udziału, w przypadku współautorstwa publikacji, nie wynika z żadnego przepisu prawnego, a zatem zarzuty skarżącej w tym zakresie są bezzasadne. Do pisma organ załączył listę rankingową, na której skarżąca została umieszczona na pozycji 13 i wskazał, że osoby umieszczone na pozycji 13 i 14 nie otrzymały stypendium. Skarżąca podniosła, że lista jest fragmentaryczna, w szczególności nie wynika z niej ile godzin dydaktycznych zrealizowały osoby, które otrzymały stypendium ani w jaki sposób były punktowane poszczególne osiągnięcia kandydatów do otrzymania stypendium. Skarżąca podtrzymała wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wskazać należy, że na podstawie art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a., sąd związany jest oceną prawną dokonaną przez NSA we wskazanym powyżej prawomocnym wyroku. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnienia w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Trzeba zaznaczyć, że wynikający z powołanego przepisu stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1792/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Sądowa kontrola zgodności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora Politechniki S. wykazała, iż naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), dalej "u.p.s.w." uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie. Decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w jednostce naukowej - jej dyrektor (art. 200 ust. 3 u.p.s.w.). W oparciu o art. 207 § 3 u.p.s.w., decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi E. B. była odmowa przyznania stypendium doktoranckiego na semestr letni roku akademickiego 2011/2012. Podstawą odmowy przyznania stypendium była, jak wynika z decyzji Rektora Politechniki K. z dnia [...]r., ocena poziomu zaangażowania w prace badawcze, który okazał się niższy aniżeli innych osób ubiegających się o przyznanie stypendium. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła okoliczności, które - w jej ocenie miały wpływ na odmowę przyznania stypendium, dotyczące w szczególności oceny wkładu w tworzenie publikacji naukowych. Ponownie rozpatrując sprawę organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko wskazując w uzasadnieniu, że dorobek publikacyjny skarżącej jest porównywalny z dorobkiem innych ubiegających się o przyznanie stypendium doktorantów, jednak wyżej oceniono ich aktywność naukową i dydaktyczną, co w konsekwencji przeważyło na ich korzyść na liście rankingowej, stanowiącej podstawę przyznania stypendiów. W efekcie organ nie ocenił zasadności podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących oceny dorobku naukowego, w szczególności odnoszących się do sytuacji, w których współautorzy publikacji są traktowani jednakowo z autorami samodzielnych prac naukowych. Dokonując oceny, na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ miał obowiązek przede wszystkim ponownie zweryfikować zasadność odmowy przyznania stypendium w oparciu o przyjęte kryteria, jak również zbadać zasadność zarzutów skarżącej dotyczących oceny jej dorobku publikacyjnego. Taka ocena nie została dokonana, co wynika chociażby z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której zabrakło odniesienia się do zarzutów skarżącej w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił jakie kryteria przyjął dokonując oceny wniosków w tym przypadku, w szczególności zaś nie określił, czy, a jeżeli tak, to dlaczego dorobek publikacyjny współautorów prac był traktowany przy przeliczaniu punktacji jednakowo z dorobkiem publikacyjnym osób publikujących samodzielnie. W ocenie sądu wyjaśnienie powyższej kwestii miało istotne znaczenie, bowiem - jak wywodzi skarżąca, na skutek przyjętego sposobu przeliczania punktacji w tym zakresie, została wyprzedzona w rankingu przez osoby, które nie publikowały samodzielnie, a były jedynie współautorami publikacji. W konsekwencji zatem od przyjęcia określonego sposobu oceny zależało przyznanie bądź odmowa przyznania stypendium. Sąd podziela stanowisko organu, iż decyzja w przedmiocie przyznania stypendium miała charakter uznaniowy, jednak uznanie w tym przypadku nie może oznaczać dowolności, jak również nie oznacza tego, że żądanie strony musi zostać uwzględnione. Granice uznania wyznaczają przepisy prawa materialnego – w tym przypadku ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, przepisów wykonawczych do tej ustawy jak również Regulaminu przyznawania uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich stypendium doktoranckiego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Obowiązujący w dacie wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącej stypendium doktoranckiego Regulamin, stanowiący załącznik do obwieszczenia nr [...] Rektora Politechniki K. z dnia [...] r. w § 2 ust. 1 przewidywał, że stypendium doktoranckie może otrzymać doktorant, który terminowo realizuje program studiów doktoranckich i wykazuje się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych lub badawczych w ramach praktyk zawodowych lub zaangażowaniem w realizację badań naukowych prowadzonych przez jednostkę organizacyjną uczelni. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wszyscy ubiegający się o stypendium spełniali warunki do jego przyznania. Reglamentacja wynikała zatem z ograniczonej wysokości środków przeznaczonych na stypendia i stąd przyjęto konkursowy sposób ich przydziału. W tych okolicznościach, skoro nie było możliwości przyznania stypendium wszystkim ubiegającym się doktorantom, organ powinien ustalić jasną i czytelną ocenę kryteriów, o których mowa wyżej. Oznacza to, że ocena powinna wynikać z obiektywnych i poddających się weryfikacji przesłanek, którymi kierował się organ ustalając listę rankingową. W niniejszej sprawie, na podstawie akt administracyjnych oraz twierdzeń i wywodów stron, brak jest możliwości weryfikacji zasadności decyzji o odmowie przyznania skarżącej stypendium. Przede wszystkim brak jest możliwości ustalenia w jaki sposób dokonano punktacji poszczególnych kryteriów w odniesieniu do każdego ubiegającego się o stypendium doktoranta, w szczególności w jaki sposób dokonano oceny dorobku publikacyjnego. Z kolei z protokołu posiedzenia komisji wynika, że ocenie poddano również poziom zaawansowania prac nad rozprawą doktorską, brak jest jednak wskazania kryteriów jakimi kierowano się dokonując tej oceny, a także jak kryterium to było punktowane. W konsekwencji brak jest możliwości dokonania oceny, czy odmawiając skarżącej przyznania stypendium organ przekroczył granice uznania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, czy organ ponownie rozpatrując sprawę zbadał kwestie związane z oceną dorobku publikacyjnego, a jeżeli tak, to jakie kryteria oceny przyjął i dlaczego. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że organ nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności zapoznania się z adnotacją na decyzji z dnia [...] r. i zawartymi tam rekomendacjami i wypowiedzenia się co do jej treści, przed wydaniem decyzji, co stanowiło naruszenie art. 10 K.p.a. Zatem przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ powinien w sposób jasny i czytelny określić jakimi kryteriami kierował się rozpatrując wnioski o przyznanie stypendium doktoranckiego, a także jaka wartość punktowa została przypisana każdemu z nich w odniesieniu do skarżącej, a także innych doktorantów, w szczególności zaś organ powinien ustosunkować się do zarzutów dotyczących przyjęcia niesprawiedliwych kryteriów oceny dorobku publikacyjnego. Sąd nie przesądza o prawidłowości odmowy bądź przyznania stypendium na tym etapie postępowania, wskazuje jednak, że w każdym przypadku decyzja powinna w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia. Organ powinien zapewnić stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 134 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Rektora Politechniki K. z dnia [...] r.