II SA/Bd 1206/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 41 (czterdzieści jeden) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]2015 r. znak [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 106 ust. 1, 4, 5 w zw. z art. 60 ust. 1, 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163; zwana dalej: "u.p.s.") oraz zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z dnia [...]2015r., zmieniając decyzję nr [...] z dnia [...]2014 r., ustalił opłatę za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej [...] na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w Domu w wysokości [...] zł miesięcznie. Orzekł, że mieszkaniec będzie ponosił opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie a Gmina będzie pokrywać opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że Z. S. jest mieszkańcem DPS [...], a w dniu [...]2015 r. rozwiązano jego małżeństwo z M. S. zam. w [...] gmina [...], bez podziału majątku. Strona jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha na wliczenie, którego nie wyraża zgody oraz pobiera rentę inwalidzką w wysokości [...] zł. Łączny dochód mieszkańca wynosi zatem [...] zł. Organ stwierdził, że koszt pobytu w DPS określony został w zarządzeniu Starosty [...] nr [...] z dnia [...]2015 r. i wynosi 3065,24 zł. Odpłatność ponoszona przez stronę zgodnie z art. 61 u.p.s. stanowi 70% jego dochodu (dochód z gospodarstwa rolnego [...] zł +[...] zł renta =[...]zł × 70% = [...]zł), natomiast różnicę pomiędzy kosztem utrzymania mieszkańca a odpłatnością ponosić będzie Gmina, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s. 3065,24 zł – [...] zł = [...] zł. Organ stwierdził, że od [...]2015r. wysokość uiszczanej przez Z. S. odpłatności będzie wynosić: [...] zł miesięcznie, a odpłatność wnoszona przez GOPS wynosić będzie [...] zł, co związane jest ze zmianą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańców w domach pomocy społecznej. Zdaniem organu z zebranej dokumentacji wynika, że Z. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (brak podziału majątku). W ewidencji gruntów Urzędu Gminy [...] widnieje jako współwłaściciel gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przeliczeniowa wynosi [...] ha, nie wyraża zgody na wliczenie gospodarstwa rolnego. Przy ustalaniu odpłatności za pobyt w DPS do dochodu strony z tytułu renty doliczono także gospodarstwo rolne o pow. [...] ha przeliczeniowego ([...]ha × 250 zł = [...] zł). Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich utrzymania. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się , że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Organ przywołał treść art. 106 ust. 5 u.p.s., umożliwiający zmianę decyzji na niekorzyść strony w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Podstawą zmiany decyzji jest przede wszystkim zmiana sytuacji rodzinnej, niemożliwe jest zbadanie czy dochód różni się o 10% w stosunku do dochodu ustalonego przy wydaniu poprzedniej decyzji za pobyt w DPS. Kryterium w poprzedniej decyzji wynosiło [...] zł, w chwili obecnej [...]zł. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano w oparciu o art. 108 K.p.a. ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. W obszernym odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. podważył zasadność wliczenia do jego dochodu - dochodu z gospodarstwa rolnego, z którego od 2013r. uzyskuje dochody wyłącznie jego była żona M. S. i syn K. S., bez jakiegokolwiek jego wpływu decyzyjnego i udziału. Organy gminy znając tę sytuację winny zwrócić się do KRUS o informacje kto jest płatnikiem ubezpieczenia społecznego rolników, kto figuruje jako domownik, pracujący i utrzymujący się z gospodarstwa, kto jest zarejestrowany jako prowadzący gospodarstwo rolne w ARiMR, pobiera płatności unijne i czerpie dochody z gospodarstwa rolnego. Odwołujący jest osoba schorowaną, uzależnioną od pomocy osób trzecich, przebywa wszakże w DPS. Zarzucił, że organ naruszył przepisy postępowania i poświadczył nieprawdę, przeprowadzając wywiad środowiskowy i przypisując mu dochody z gospodarstwa rolnego. Pominięto również okoliczność, że mimo rozwodu stanowi nadal rodzinę ze swoim synem i byłą żoną, nie wyraził zgody na wydzierżawienie gruntów rolnych będących jego współwłasnością bez prawomocnego wyroku o podziale, stanowi to nadal jedno gospodarstwo domowe, na którym utrzymuje się jego rodzina, czyli jego syn z rodziną będąc na jego utrzymaniu. Obecnie dochody skarżącego obejmują zatem wyłącznie kwotę otrzymywanej renty, nie posiada dochodu aby uiszczać kwotę [...] zł. Nie ma dwóch gospodarstw jest tylko jedno, którym zarządza była żona, zatem na jakiej podstawie Wójt określił granice jego własności, skoro taki stan faktyczny nie istnieje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 sierpnia 2015 r., znak [...], na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 2 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepisy art. 61 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że jej przepisy uzależniają wysokość opłaty za pobyt w DPS od sytuacji finansowej tej osoby. Powołując się na zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji z [...]2015r. nr [...] Kolegium wskazało, że organ I instancji ponownie zbadał sytuację wnioskodawcy i ustalił opłatę (biorąc pod uwagę ułamkową część dochodu z gospodarstwa rolnego), którą powinien wnosić Z. S. za pobyt w domu pomocy społecznej. Organ decyzyjny szczegółowo wskazał w decyzji sposób wyliczenia poszczególnych kwot odpłatności, zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 61 u.p.s. Kolegium podkreśliło, że z informacji wydanej przez Wójta Gminy [...] z [...]2015r. wynika, że Z. S. i M. S. są podatnikami podatku rolnego z gospodarstwa w [...] o pow. [...] ha przeliczeniowych. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy, przyjmuje się założenie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Dochód ten ma charakter ryczałtowy i jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Dla organu istotny jest jedynie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Wobec powyższego Kolegium podało, że okoliczności podnoszone w odwołaniu, dotyczące gospodarstwa i osiąganego dochodu nie mogą być brane pod uwagę i stanowić podstawy dla odmiennych wyliczeń. Z prawnego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje czy gospodarstwo jest uprawniane lub z jakiego powodu nie jest, jak również to czy jest ono dochodowe. W ocenie Kolegium istotny jest wyłącznie tytuł własności do gruntów rolnych, który uprawniał organ do ryczałtowego wyliczenia dochodu. W dalszej kolejności organ stwierdził, że o ile małżonkowie nie umówili się inaczej, w czasie trwania związku małżeńskiego, małżonkowie są objęci wspólnością majątkową, czyli współwłasnością bezudziałową, która po ustaniu małżeństwa z mocy prawa staje się współwłasnością w częściach ułamkowych, które co do zasady są równe, po ½ udziału. Organ obliczając dochód strony jest związany przepisami prawa, szczególnie art. 8 u.p.s., który definiuje dochód i sposób jego obliczania. Normy te są bezwzględnie wiążące i nie mogą być interpretowane życzeniowo. W odniesieniu do zarzutu niewyjaśnienie dlaczego strona została uznana za osobę samotnie gospodarującą, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 6 pkt 10 u.p.s. osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, co w praktyce jest utożsamiane z samotnym zamieszkiwaniem, które nie musi oznaczać prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z innymi osobami. Z. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucił, że powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest krzywdząca i niesprawiedliwa, ponawiając argumentację i zarzuty odwołania. Skarżący podniósł, że nie ma możliwości uzyskania informacji na temat dochodu uzyskiwanego przez jego byłą żonę z gospodarstwa rolnego, z którego on nie uzyskuje żadnych dochodów, bowiem prowadzi je była żona i syn. Wskazane przez organ argumenty nie odnoszą się do jego sytuacji, a GOPS wie, że nie ma możliwości gospodarowania, wydzierżawienia ani przebywania w przedmiotowym gospodarstwie rolnym z uwagi na konflikt z byłą żoną i jej rodziną. Skarżący od wielu lat leczy się psychiatrycznie, żona znęcała się nad nim, zwrócił się o pomoc do GOPS, żona współpracowała z pracownikami GOPS, celowo wprowadzała go w zdenerwowanie przed ich wizytami. Gdy wracał do domu w [...], nawet po potrzebne do sprawy rozwodowej dokumenty, żona wzywała policję. Organ nie wziął pod uwagę, że na tym gospodarstwie żyje i utrzymuje się członek jego rodziny syn, zatem kryterium dochodowe powinno ulec zmianie, wówczas opłata za pobyt w DPS byłaby niższa i skarżący byłby w stanie ją ponosić. Syn jako domownik ubezpieczony w KRUS żyje i pracuje na części gospodarstwa skarżącego, gospodaruje na niej, dlatego skarżący nie osiąga dochodu z tego gospodarstwa [...] z czego powinno się mu przypisać tylko połowę, co ma niebagatelne znaczenie dla obliczenia kryterium dochodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 i art. 134 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.- dalej jako "P.p.s.a.") sąd administracyjny, sprawując kontrolę zgodności z przepisami prawa materialnego oraz postępowania, działalności administracji publicznej, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie tak określonej kognicji skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek zasadniczo z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. W niniejszej sprawie przedmiot sądowej kontroli stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2015r., którą organ utrzymał w mocy (błędnie wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 2 K.p.a.), zaskarżoną odwołaniem decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]2015r. dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt Z. S. w domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 163 dalej jako "u.p.s."), w szczególności art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, 61 i art. 106 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłaty za pobyt w DPS świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. poz. 964), w którym zawarto wymóg, by do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej dołączyć oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, lecz także małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat. Nie ulega wątpliwości, że dane takie są niezbędne i stanowią podstawę do wydania decyzji nie tylko w zakresie obowiązku ponoszenia opłat przez osobę ubiegającą się, ale także przez pozostałe osoby zobowiązane". Powyższe stanowisko wynika z linii orzeczniczej sądów administracyjnych (vide wyroki w sprawach I OSK 204/10 z dnia 9 września 2010 r., I OSK 653/12, I OSK 1171/09, II SA/Go 395/12, II SA/Sz 901/12, CBOSA). Podkreślenia nadto wymaga, czego nie dostrzegły organy administracji orzekające w sprawie, że decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi decyzję zaliczaną do decyzji konstytutywnych. Jest to tym samym decyzja, która tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Ustanowienie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie tylko na przyszłość (od dnia wydania decyzji), lecz i wstecz (od dnia skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej lub od dnia, w którym zmieniły się określone przez inny organ średnie stawki wysokości utrzymania) - stanowi działanie wadliwe. Orzekanie przez organy pomocy społecznej w trybie nadzwyczajnej regulacji określonej w art. 106 ust. 5 u.p.s., tym bardziej nie upoważnia do nakładania na obywatela dodatkowych obciążeń – tu zmiany decyzji na niekorzyść strony - z mocą wsteczną. Nadto, co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, a wynika w szczególności z treści zaskarżonej decyzji, akta administracyjne sprawy przekazane Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę są niekompletne i nie zostały uzupełnione w całości na wezwanie sądu (k. 17-18 akt sądowych). Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2014r. decyzja Wójta Gminy [...] z [...]2015 r. znak [...], została wydana przez ten organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy (str. 1 wers 1 uzasadnienia oraz str. 3 akapit 3), po uwzględnieniu zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...]2015r. nr [...]. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiejkolwiek decyzji administracyjnej poprzedzającej decyzję Wójta z [...]2015r., wydana wszakże w trybie zmiany ostatecznej decyzji. Na wezwanie Sądu Kolegium przedłożyło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]2014r. zmienianą decyzją z [...]2015r., jednakże nie przedłożyło ani uprzedniej decyzji uchylonej wskazaną, ani własnej wskazanej w uzasadnieniu decyzji prawdopodobnie kasacyjnej z [...]2015r. ani też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uniemożliwia to Sądowi dokonanie pełnej oceny legalności wydanych w sprawie decyzji i postępowania, bowiem Sąd nie dysponuje całością akt sprawy. Jak wynika z treści przedłożonej w toku postępowania sądowego decyzji, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez kierownika GOPS w [...] z dnia [...]2014r. (znak [...]), już ta decyzja nie była decyzją wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., lecz decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, którą zmieniono uprzednią decyzję z dnia [...]2013r. ([...]). Mocą tej decyzji zmieniającej organ ustalił Z. S. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej [...] na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w wysokości [...] zł oraz, że mieszkaniec będzie ponosił opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie (pkt 2), a pozostałą kwotę będzie pokrywać gmina. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, pismem z dnia [...]2015r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za DPS w [...], powołując się na zarządzenia Starosty [...] nr [...] zmieniające średni koszt miesięcznego utrzymania mieszkańca. W sytuacji gdy zatem istnieje w obrocie prawnym pierwotna decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zmieniona następnie ostateczną decyzją z [...]2014r. w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., organ w przypadku kolejnej zmiany przepisów lub sytuacji prowadził postępowanie nie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w DPS, lecz w sprawie kolejnej już zmiany decyzji w sprawie ustalenia tej odpłatności. Stwierdzić należy, że decyzja Wójta z [...]2015r. wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy, w niniejszej sprawie winna zatem odnosić się w istocie do pierwotnej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt skarżącego w DPS, zmienionej decyzją z [...]2014r. Nadto organ pierwszej instancji winien wyłącznie ustalić opłatę indywidualną dla danego podmiotu w niniejszej sprawie Z. S., na podstawie stawki ustalonej przez starostę (średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca). Pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, co oznacza, że nie w każdym przypadku indywidualnym ustalona opłata musi odpowiadać tej maksymalnej wysokości. Decyzją z [...]2015r. organ orzekł, że skarżący będzie ponosił opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie płatną na konto domu pomocy społecznej, a Gmina będzie pokrywać pozostałą kwotę tj. [...] zł. Organ nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odczytując zatem rozstrzygnięcie należałoby uznać, że skarżący zobowiązany będzie ponosić opłatę w nowej wysokości od dnia wydania powyższej decyzji. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika skutek zgoła odmienny. Organ wprost wskazał bowiem, że skarżący będzie ponosić odpłatność w nowej wysokości [...] zł miesięcznie od [...]2015r., przy czym nie uzasadnił przesłanek faktycznych ani prawnych wstecznego obciążenia strony obowiązkiem takiej opłaty (3,5 miesiąca przed wydaniem decyzji, a nawet jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie). Powyższe świadczy zatem po pierwsze o sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnieniem, a nadto stanowi niedopuszczalne nałożenie na obywatela obowiązku finansowego z mocą wsteczną, co godzi w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.). Niezależnie od powyższego stanowczego stwierdzenia wymaga, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały żadne przesłanki do nadania decyzji Wójta Gminy [...] z [...]2015r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 130 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisów szczególnych w tym zakresie, w szczególności brak jest przepisu, który stanowiłby aby wydawane w nadzwyczajnym trybie określonym w art. 106 ust. 5 tej ustawy decyzje na niekorzyść strony bez jej zgody podlegały natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Z kolei zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Mając na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w szczególności to, że decyzją z [...]2015r. organ zmienił decyzję ostateczną z dnia [...]2014r. ustalającą dla skarżącego obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, ustalając jego odpłatność na kwotę [...] zł miesięcznie, nie sposób stwierdzić w czym organ upatrywał "wyjątkowo ważny interes strony" w natychmiastowym wykonaniu tak niekorzystnej decyzji, na co powołał się ogólnikowo w końcowej części uzasadnienia. Z pewnością to nie interes skarżącego decydował o nadaniu decyzji, dodatkowo przewidującej kilkukrotne podwyższenie odpłatności z mocą wsteczną, lecz wyłącznie interes gminy. Stwierdzona przez Sąd z urzędu i opisana wyżej wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej winna zostać bezwzględnie konwalidowana w postępowaniu odwoławczym, co jednakże nie nastąpiło, a Kolegium z naruszeniem art. 138 K.p.a. oraz powyższych norm prawnych utrzymało w mocy tak istotnie wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Stanowiło to zasadniczą przesłankę wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego decyzji organów administracji obydwu instancji, w myśl art. 145 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., istotny wpływ powyższych uchybień na wynik sprawy jest oczywisty. Odnosząc się, w dalszej kolejności, do zasadniczej istoty sporu pomiędzy skarżącym i organami administracji w niniejszej sprawie co do prawidłowości ustalenia wysokości opłaty skarżącego za jego pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie jego dochodu, zwrócić należy uwagę na kilka kwestii. Obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez konkretną osobę spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. Przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zatem obowiązek ten wynika z mocy ustawy, ale w celu jego realizacji konieczne jest skonkretyzowanie tego obowiązku poprzez zawarcie stosownej umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź też poprzez wydanie władczego aktu (decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3) przez organ gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (zgodnie z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3), jeżeli wystąpi sytuacja, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. Toteż decyzja ustalająca odpłatność (wysokość należności podlegającej zwrotowi i termin zwrotu tej należności) może zostać wydana tylko wówczas, gdy osoby obowiązane do wnoszenia opłat nie wywiązują się z tego obowiązku. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu (...), 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą (ust. 2): 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, (...); 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 ( ust. 2a). Zgodnie z ust. 3, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W piśmiennictwie i judykaturze podkreśla się, że pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów życiowych rodzin, czy osób, a jej celem może być jedynie częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Nie są to środki przeznaczane na podwyższenie stopy życiowej lecz celem ich jest wsparcie umożliwiające godne życie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje, że w dacie wydania skarżonych decyzji Z. S. był mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej [...], zatem w pierwszej kolejności to na nim ciążył obowiązek wnoszenia należnej za pobyt opłaty, jednak nie więcej niż 70 % jego dochodu. Jak wynika z akt sprawy wyrokiem z dnia [...]2015r. sygn. X C 814/13 Sąd Okręgowy w [...] rozwiązał małżeństwo skarżącego z M. S. przez rozwód z ustaleniem, że rozkład pożycia nastąpił na skutek okoliczności, za które pozwany (skarżący) nie ponosi winy. Sąd nie orzekł o mieszkaniu stron. Z akt sprawy nie wynika, kiedy wyrok uzyskał przymiot prawomocności, a na rozprawie skarżący wskazał, że jest on prawomocny. Przez rozwód zmieniła się sytuacja osobista skarżącego, jednakże nie wynika jednoznacznie z analizy akt sprawy o ile ewentualnie wzrósł. Pośrednio treść zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń strony wskazuje, że już od kilku lat był on osobą samotnie gospodarującą, pomimo bowiem, że formalnie pozostawał w związku małżeńskim, został skierowany do domu pomocy społecznej, a żona nie pomagała mu w jakikolwiek sposób, nie partycypowała w kosztach utrzymania. Z pewnością zatem brak było w takiej sytuacji podstaw, aby do jego dochodu doliczać dochody żony, z którą wspólnie nie gospodarował. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 10 i 14 u.p.s., dla wykładni przepisów tej ustawy pojęcie "rodzina" oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, a osoba samotnie gospodarująca – to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z kolei dochód rodziny oznacza sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie, a dochód na osobę w rodzinie – dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3 i 4 u.p.s.). Nie stanowi również okoliczności spornej to, że skarżący uzyskuje miesięczny dochód z tytułu renty z ZUS z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w wysokości [...] zł miesięcznie. Kwestią sporną pozostaje czy prawidłowo organ pomocy społecznej, ustalając dochód skarżącego, uwzględnił także dochód odpowiadający dochodowi z połowy gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha użytków rolnych, położonego w [...], którego skarżący jest współwłaścicielem wraz z byłą żoną M. S. Skarżący bowiem konsekwentnie zarzuca, co znajduje potwierdzenie częściowo w zgromadzonym materiale dowodowym, że nie prowadzi tego gospodarstwa rolnego, nie był nigdy zarejestrowany jako producent rolny, nie jest ubezpieczony w KRUS, nie uzyskuje z niego żadnych dochodów, prowadzą gospodarstwo rolne i utrzymują się z niego wyłącznie jego była żona i syn. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sposób ustalenia wysokości dochodu określają dalsze przepisy art. 8 (ust. 4-13) powołanej ustawy. Nie zostało ustalone w sprawie jednoznacznie czy skarżący jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni przeliczeniowej użytków rolnych [...] ha, aczkolwiek organ ustalił, że figuruje wraz z byłą żoną w ewidencji podatników podatku rolnego jako jego współwłaściciel. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1381, z późn.zm.) opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Natomiast za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej (art. 2) W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma interpretacja przepisów regulujących dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego. I tak, na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823), ustawa przyjmuje założenie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł (stawka ta obowiązywała od dnia 1 października 2012 r. do 30 września 2015r.). Dochód ten ma charakter ryczałtowy i wyliczany jest jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza zatem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1406/00, Lex nr 793441, a także wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05, z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 724/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1292/09 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje się na podstawie cytowanego przepisu, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł i zarazem przepisy nie przewidują jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w art. 8 ust. 9 powołanej ustawy zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Co do zasady przyjmuje się zatem, że w świetle powołanych wyżej przepisów dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1327/10 - dostępny jw.). Powyższy, prawidłowy co do zasady i znajdujący potwierdzenie w judykaturze pogląd, jako oparty na wykładni niejednoznacznego i nieprecyzyjnego przepisu, nie może jednakże, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nosić waloru zasady, od której nie należy odstąpić z uwagi na specyfikę i okoliczności danej sprawy administracyjnej, a w szczególności cel jakiemu służy pomoc społeczna. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, całokształtu zgromadzonych dowodów, Sąd zważył, że organy administracji kierując się wyłącznie powyższa tezą, odstąpiły od wynikającego z norm postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) obowiązku podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, winno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Powyższych obowiązków w niniejszej sprawie nie dochowały organy administracji. W kontekście konsekwentnie kwestionowanej przez skarżącego w toku postępowania okoliczności, iż nie prowadzi on gospodarstwa rolnego, jeszcze przed rozwodem nie miał na nie wpływu, nie uzyskiwał i nie uzyskuje z niego dochodu, który uzyskuje wyłącznie była żona i syn, nie miał możliwości nawet tam zamieszkiwania, z czym wiązało się umieszczenie go w domu pomocy społecznej, te okoliczności wymagały zweryfikowania i oceny. W szczególności wobec normy art. 61 u.p.s. i katalogu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty związanej z umieszczeniem w domu pomocy społecznej, jak również sposobu ustalenia przez organ dochodu zarówno skarżącego, jak i jego żony oraz syna (vide wywiady środowiskowe). Zważyć przyjdzie, że znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty mogące mieć istotne znaczenie dla sprawy zgromadzone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, zawierają wzajemnie sprzeczne informacje i ustalenia organu, które nie zostały skonfrontowane, ani poddane wnikliwej analizie. W odniesieniu do Z. S. w aktualizacjach wywiadu środowiskowego z [...] oraz [...]2015r. wskazano aktualną łączną wysokość jego dochodu (zgodnie z art. 8 u.p.s.) i dochodu w jednoosobowej rodzinie jako kwotę [...]zł ( pkt I.8 i IV.1 i 2). Podkreślenia wymaga, iż to nie skarżący sporządza ów dokument urzędowy, zatem musi on zawierać dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, a prawem strony jest podpisanie dokumentu lub odmowa oraz zgłoszenie uwag do treści wywiadu środowiskowego. Zatem przesłane do organu stanowisko DPS, iż skarżący nie wyraził zgody "na uwzględnienie zasobów z gospodarstwa rolnego, którego jest współwłaścicielem, twierdząc że nie otrzymuje środków finansowych z tego tytułu", nie zmienia treści wywiadu i jego ustaleń, lecz stanowiło podstawę do wnikliwego wyjaśnienia tych okoliczności. Ma to tym bardziej znaczenie wobec treści innego dokumentu urzędowego zalegającego na k. 1-3 akt administracyjnych – wywiadu środowiskowego z [...]2015r. przeprowadzonego z M. S., czyli żoną (byłą żoną) skarżącego i współwłaścicielką gospodarstwa rolnego położonego w [...]. W wywiadzie wskazano na orzeczenie rozwodu wyrokiem z [...]2015r. (bez wskazania czy i kiedy stał się on prawomocny) oraz na fakt apelacji. Łączny dochód w rodzinie M. S. (zgodnie z art. 8 u.p.s.) ustalono w wysokości [...]zł, a dochód na osobę w rodzinie – [...]zł (kryterium dochodowe dla danej osoby/rodziny -912 zł. W pkt II informacja o członkach rodziny wskazano M. S. (jako rozwiedzioną w trakcie apelacji) – miejsce pracy współwłaściciel gospodarstwa rolnego oraz syna K. S. (lat [...]) kawalera, w rubryce miejsce pracy/ nauki wskazano ubezpieczony w KRUS jako domownik. Dla obojga członków rodziny wskazano jako źródło dochodu – "dochód z gospodarstwa rolnego", który obliczono zgodnie z art. 8 pkt 9 u.p.s. ([...] ha×250= [...] zł), który pomniejszono o składkę na ubezpieczanie zdrowotne oraz ubezpieczanie społeczne obojga członków tej rodziny, Dochód po odliczeniu ustalono jako [...] zł. Z tego samego dokumentu wynika jednoznacznie, że M. S. i syn nie udzielają żadnej pomocy skarżącemu (osobie ubiegającej się o pomoc), nie utrzymują kontaktów, nie zadeklarowano żadnej pomocy na rzecz Z. S. z uwagi na własną trudna sytuację materialną. Jako inna osobę, o której mowa w art. 103 u.p.s. M. S. wskazała wyłącznie T. S. (teściową). W pkt IX pracownik socjalny zawarł wniosek, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s. o zwolnienie M. i K. S. z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt męża i ojca w DPS, bowiem wykazany dochód jest mniejszy niż 300% kryterium dochodowego. Do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z M. S. dołączone jest jej oświadczenie, z którego również wynika, że wraz z synem utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o powierzchni przelicz. [...] ha, reguluje składki na ubezpieczanie społeczne i zdrowotne w KRUS za dwie osoby. Zapadł wyrok rozwodowy z winy męża, który złożył apelację. Oświadczyła również, że drugie z jej dzieci – córka J. S. przebywa za granicą w Niemczech. M. S. przedłożyła również szczegółowe zestawienie podstawowych kosztów ponoszonych przez nią w związku z prowadzeniem wraz z pełnoletnim synem gospodarstwa rolnego. Nadto w aktach zalega również (dołączone do odwołania) zaświadczenie KRUS z [...]2015r. nr [...], z którego wynika, że Z. S. zam. [...], nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 1999-12-14 do nadal jako małżonek współwłaściciel, a z ewidencji posiadanej przez PT KRUS wynika, że nigdy nie był płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Płatnikiem składek na koncie jest M. S.. Wobec powyższego zasadnie skarżący już w odwołaniu podnosił, że organy winny zwrócić się do różnych organów celem ustalenia kto jest producentem rolnym osiągającym dochód z gospodarstwa rolnego, i czy jest nie skarżący. Ustalenia w tym zakresie są oczywiście konieczne także uwzględniając, że organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznaje, że dochód z tytułu prowadzenia tego samego gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha zalicza zarówno jako dochód M. S. i jej syna (którzy prowadzą bezspornie to gospodarstwo rolne), prawdopodobnie uzyskują też z tego tytułu płatności, a jednocześnie mimo zaprzeczania tej okoliczności i zgłaszaniu dowodów bezrefleksyjnie uwzględnia połowę dochodu z tego gospodarstwa także jako dochód skarżącego. W ocenie Sądu, sam fakt współwłasności gospodarstwa rolnego, w okolicznościach tej sprawy, mając na uwadze treść odwołania i innych dowodów w sprawie (vide opinia biegłego psychiatry dotycząca skarżącego), w sytuacji gdyby zostało potwierdzone, że z przyczyn niezależnych od skarżącego dochody z tego gospodarstwa uzyskują wyłącznie była żona i syn (niebędący z pewnością pozostająca na utrzymaniu skarżącego) – nie daje podstaw do doliczenia do dochodu skarżącego z renty, dochodu z przedmiotowego gospodarstwa. Nadto organy pominęły konieczność ustalenia i wykazania w uzasadnieniu decyzji, czy nie zaistniały podstawy do ustalenia jako zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty za pobyt skarżącego także innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. O ile wyrok orzekający rozwód jest prawomocny, rozważenia wymaga kwestia ponoszenia części opłaty przez zstępnych (syn i córka) lub wstępnych. Oznacza to, że wobec konkurencyjności i zależności sytuacji dochodowej skarżącego, jego byłej żony i syna prowadzących gospodarstwo rolne, będących w konflikcie, organy winny szczególnie wnikliwie rozważyć ponownie prawidłowość ustalenia dochodu skarżącego i jego syna, tak aby z jednej strony nie doprowadzić do pozbawienia przez osobę nieporadną z możliwości korzystania z tej formy pomocy społecznej, a z drugiej strony aby to nie gmina ponosiła przeważający ciężar utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, mimo możliwości lub faktycznego uzyskiwania dochodu przez niego lub zobowiązanych członków rodziny. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższą wykładnię i wskazania co do koniecznych do wyjaśnienia i oceny okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.